我国出口退税改革的理论与现实思考

一、我国出口退税的现状

出口退税是一国政府为了增强出口商品的国际市场竞争力，将出口商品中所含的间接税部分或者全部退还给出口商，使得出口商品以含部分税或者不含税的价格进入国际市场所实施的一项政策。我国自1985年实施出口退税政策以来，出口退税政策多次发生重大变化，1988年明确“征多少退多少，不征不退和彻底退税”的原则，1994年税制改革，颁布的《出口货物退（免）税管理办法》重申了对出口商品实行整体税负为零的零税率政策，1995年将出口退税率调整为10%、14％，1996年下调为3％、6％、9％，1998―1999年间，为鼓励出口，分别提高到5％、13％、15％、17％等四个档次。2003年10月再次调整出口退税政策。首先，调整出口退税率，调整后的出口退税率为5％、8％、13％、15％、17％等五个档次，自2004年1月1日起开始实行，平均出口退税率由原来的大约15％下调到目前的12%左右；其次，从2004年起，以2003年出口退税实际退税指标为基数，对超过基数部分的应退税额，由中央与地方按75∶25的比例分别负担；再次，从2003年起，中央进口环节增值税和消费税收入增量首先用于出口退税，部分实行以进养退；最后，截至2003年年底的累计欠退税由中央财政全额负担，对欠企业的出口退税款，中央财政从2004年起开始采取全额贴息等予以解决。

二、我国出口退税的理论分析

1、出口退税的税收中性论。出口退税的税收中性论是税收中性论在国际贸易领域的体现，税收中性论认为税收是对市场机制的干预，导致经济主体行为和市场活动的扭曲，影响市场资源自发配置，造成效率损失，主张减少甚至取消税收，充分发挥市场机制的功能，也叫做最优税收理论。由于各国政府根据国民待遇原则和税收管辖权原则普遍对进口商品征收间接税，出口退税目的是使出口商品不含间接税进入国际市场，避免在出口国和进口国重复征税，消除对出口商品的税收歧视，公平税负。出口退税不违反WTO的原则，世界各国普遍实行，是国际惯例，WTO原则只是禁止出口退税率高于应征税率的变相出口补贴。因此，一国商品出口时为了避免重复征税，出口商品应该退税，征多少退多少，使得出口商品以零税率出口，彻底的出口退税不仅不会造成自由贸易的扭曲，而且符合国民待遇原则和国际惯例。

2．出口退税的税收非中性论。与中性论相反，非中性论认为市场机制并不是完美的，存在着市场失灵，在促进效率的同时还会损害公平，而且通过税收中性化来提高效率的条件是完全竞争、市场齐备的市场信息及税收无成本，在现实中难于存在。这样就需要政府对市场运行进行干预，运用税收调控来矫正市场失灵，弥补市场不足，实现公平，税收政策是政府调控经济发展的宏观政策工具之一。根据该理论，出口退税是政府对出口商品提供税收减免优惠，促进本国商品出口的措施，实质是一种间接的出口补贴，是非中性的。因此，政府可以根据经济发展和国家利益，灵活运用出口退税政策，在WTO原则允许的范围内，可以少征多退，也可以多征少退。

3．出口退税的税收中性和非中性论。该理论是中性论与非中性论的折衷，认为市场是配置资源的有效手段，尽可能让市场机制发挥作用，提高效率和降低资源配置成本；同时，由于国际市场存在不完全竞争和出口负外部性等因素，税收中性只是一种理想，并不可行，现实中世界各国政府都利用税收调控来发展经济和维护国家利益，政府干预不可避免。这样，现实中的税收只能实行“次优原则”，兼顾效率与公平，是中性与非中性的结合。根据该理论，为了避免重复征税带来的效率损失和税负不公平，加强出口商品的竞争力，征收的间接税应该征多少退多少，全额退税，出口退税应该追求理想的中性状态；同时，在国际惯例原则下，适度利用非中性的税收杠杆，促进商品出口。与此相适应，我国出口退税政策设置下限是理想的中性状态，上限是国际惯例允许的少征多退。

对于出口退税，盲目迷信市场机制和过分强调国家干预都不是明智的选择，这在西方理论界已经得到多数人的认同。比较而言，伴随着全球经济一体化的发展，国家的部分经济管理职能受到威胁已经消失，为了维护本国利益，强调政府干预的声音略占上风，成为主流导向。我国是发展中国家，处于向市场经济的转型阶段，并不具备西方的理想税收中性理论所需要的条件，纵观此次出口退税政策的改革，更多是强调通过国家干预来最大化国家利益，体现了出口退税非中性的一面，与国际趋势相一致。

三、我国出口退税的现实思考

1．退税资金严重不足。退税资金的不足是由于以下的原因引起：

(1）出口贸易大幅增长。1997年亚洲金融危机后，我国出口出现大幅下降，为了促进出口，我国1998年至1999年间调高了出口退税率。1999年以来我国出口开始大幅增长，出口退税也出现大幅增长，1999年出口退税额为837亿元，2002年达到2119亿元，年均增长363％，然而，同期中央财政收入年均只增长21．1％，到2002年底，累计拖欠出口退税达到2447亿元，严重影响了企业的正常运作。

（2）我国现行的出口退税方式。由于我国出口退税实行先征后返，出口退税由中央财政承担，而且出口退税采用预算指标，1997―2002年预算指标的年均增长178％左右，出口退税的增长远远大于预算指标的增长。这样导致国家出口退税的承诺处于两难困境：一方面，如果保证了出口退税的资金，那么出现公共产品的供给不足；另一方面，如果保证公共产品的供给，出口退税的资金又会缺乏。在先征后返的退税方式下，为了保证公共产品的供给，退税拖欠无法避免。

（3）我国现行的税制结构。与西方发达国家以所得税为主体不同，我国是以流转税为主体，流转税中增值税占很大比重，2002年我国增值税占中央财政收入的44．6％，出口退税部分又是流转税中的增值税和消费税，这样，出口增长得越快，出口退税就越多，财政就越困难，可以预见的是我国加入WTO的头几年里，出口会有大幅的增长，在现行的出口退税政策下，出口退税拖欠会越来越严重。

（4）积极的财政政策。亚洲金融危机以来，为了反对通货紧缩，我国实行积极的财政政策，中央财政连年赤字，而且还有大量内外债务余额，财政状况相当困难，财政风险不容忽视。虽然近年来我国中央财政收入占GDP的比重有所增加，但是与其他国家相比还是属于较低水平，这与国家承担越来越多的经济管理职能不相适应。随着经济全球化进程的深入，世界各国都通过加强政府经济管理职能来取得在经济全球化中的有利竞争地位，中央财政收入比重偏低，不利于我国加入WTO后取得优势地位。

（5）出口退税负担机制不合理。我国增值税采用分税制，中央和地方按75∶25的比例共享，但是出口退税全部由中央财政承担，地方财政在分享增值税的同时却不分担出口退税，这样在先征后返的情况下，不合理的负担机制也是导致出口退税拖欠的又一原因。

2出口供给增长快，贸易摩擦增多。1990年以来，我国的对外贸易摩擦不断增多，特别是近几年来，随着经济发展和市场开放，我国出口供给能力大量增长，但是受到国际市场容量的限制，我国出口商通常采取压价战略来销售产品，恶性价格竞争使得我国具有绝对优势的产品价格进一步降低，结果是出口退税流失，出口企业利润流失；更为严重的是，低价格成为外国反倾销的口实，导致被征收反倾销税。结果出口退税不仅没有促进我国在国际市场上具有绝对优势的产品转化为企业利润或国家利益，反而助长了恶性竞争，过低的价格虽然增加了出口量，但是恶化了贸易条件，出口退税为别国作了贡献。

3．出口产品结构需要调整。我国长期以来实行出口导向型贸易战略，在普遍的出口退税政策下，出口不断增长，外资大量抢占国内一些非高新技术的传统领域，我国劳动密集型产业成为我国出口的支柱产业，出口产品主要是技术含量低的传统产品和加工程度低的初级产品，深加工产品和高新技术产品不多。受到市场容量和产品结构趋同性的制约，在国际市场上，劳动密集型产品的竞争往往是在国内厂商产品之间展开激烈竞争。出口产品层次结构的单一和低级化已经不适应国家调整产业结构政策的要求，因此，为了国家的经济安全和利益，现在就要未雨绸缪，通过出口退税来体现我国的产业优势，改变出口产品层次结构。

4．无法体现出口贸易的可持续发展要求。当前，可持续发展已经成为全国乃至全世界的共识，出口贸易也应该关注可持续发展。出口资源型产品特别是不可再生性资源产品不仅导致资源的枯竭，而且常常破坏自然生态环境，影响可持续发展。如果在经济发展的初期不得不依靠资源推动来发展出口贸易，那么在经济发展进入一定阶段以后，特别是当前良好的出口贸易形势下，我国出口贸易应该实行可持续发展战略，通过出口退税调整来扶植高新技术出口产业、国家急需发展的出口产业和深加工、高附加值出口产业，增加出口产品的技术含量，体现国家产业政策和保持出口的长期竞争力，实现出口贸易可持续发展。

这次出口退税改革进行了精心设计，具有相当的可操作性，但是改革并没有解决出口退税的根本问题。加入WTO后，我国已经取代美国成为吸引外商直接投资最多的国家，预计在未来的几年，我国出口贸易将会有快速的发展，在以流转税为主体的税制结构没有改变之前，出口退税问题不可能彻底解决。作为发展中国家，我国税制结构从流转税为主体转向流转税和所得税双主体模式将为彻底解决出口退税问题留有更多回旋余地，而且从经济发展的阶段看，双主体税制也是可行的。在向双主体税制过渡时期内，可以考虑从以下方面来解决出口退税带来的问题：改变出口贸易体制的粗放式管理，由数量型向数量和质量并重型转变；为解决因为出口退税带来地方财政困难，可以考虑地方开征新的税种，如遗产税等；把出口与进口相联系，在考虑进出口基本平衡的情况下，从进口征税中转拨部分给出口大省市作为出口退税款的部分补偿，不失为鼓励出口的一种选择。