义务教育非均衡发展原因分析及解决对策

目前,我国义务教育已经全面普及,进入了巩固普及成果、着力提高质量、促进内涵发展的新阶段。但由于历史及现实原因,我国不同地区间义务教育发展还存在着较大的差距。以河南省为例,当前河南省在义务教育普及方面取得了可喜的成绩,但其义务教育的普及还处在初级阶段,不同区域、不同学校间发展不均衡,在校舍建设、教学器材、师资队伍、社会教育辅助设施等方面都存在着较大的差距。为了推进义务教育均衡发展,笔者结合河南省义务教育实际,对义务教育非均衡发展的原因进行了分析,并提出相关改进建议,以期为推动义务教育均衡发展献一丝薄力。

一、义务教育非均衡发展的原因

影响河南省义务教育非均衡发展的因素是多方面的。具体来说,其影响因素主要包括以下几方面。

(一)义务教育经费投入不够

近几年来,虽然河南省在逐步加大义务教育投入,但总体来说其投入还是不够。例如,从生均教育事业费看,2009年河南省农村初中的生均预算内教育事业费居全国第29位,农村小学的生均预算内教育事业费居全国第3 1位;从生均公用经费看,2009年河南省农村初中的生均预算内公用经费居全国第27位,农村小学的生均预算内公用经费居全国第23位。另外,河南省义务教育经费投入中有一大部分被城市学校占有,致使农村义务教育经费捉襟见肘,进一步加剧了城乡义务教育间的非均衡发展。

(二)历史倾斜政策的影响

河南省义务教育发展不均衡有其深刻的政策原因。在公共教育资源不足的情况下,为了促进城市义务教育的发展,河南省不得不采取非均衡发展战略,即“先城市、后农村,先发达地区,后欠发达地区”。这种政策使各级政府在分配义务教育经费资源时采取差别化发展策略,即先保障发达地区的发展。这种差别化发展策略必然导致城乡之间、区域之间义务教育发展的不均衡。

(三)区域经济发展的差距

在政策倾斜的历史前提下,农村、偏远地区的义务教育发展已经比较滞后,再加之不同地区之间经济发展的不均衡,城市在率先实现普及九年义务教育的条件下,不断加大对义务教育的投入,学校硬件设施和师资力量不断得到提升,义务教育发展日益完善。相比之下,由于财力不足,农村地区尚在普及九年义务教育的基本线上苦苦挣扎,经济的不发达使得农村义务教育的投入明显落后于城市地区。

(四)政策扶持力度不够

为推进全省义务教育均衡发展,2007年河南省政府下发了《关于推进义务教育均衡发展的意见》,并决定从2008年起,在全省开展义务教育均衡发展先进县(市、区)创建活动。可见;河南省政府早已开始重视义务教育发展的不均衡问题,并出台了相应的政策措施。但是,河南省义务教育的非均衡发展问题并没有得到很好的解决,而且在某些地区还有进一步扩大的趋势。出现这种现象的原因并不是政府重视不够,而在于政策的扶持力度不足。现实政策的出发点是拉平城乡之间、校际之间生均教育经费的差距,但是河南省义务教育领域的差距更多是历史积累造成的,并且经过多年的发展,这种差距已经比较大。如果政府在财政投入上对薄弱学校、薄弱地区没有较大的倾斜,以补贴历史的欠账,那么即使在生均投入完全相同的情况下,也只会使城乡之间义务教育发展的差距进一步拉大。

二、促进义务教育均衡发展的建议

促进义务教育的均衡发展是一项系统工程,更是一项长期的任务。要做到推进义务教育的均衡发展,关键是要建立起完善的义务教育均衡发展机制,通过机制的更新来实现义务教育长效发展的目的。

(一)建立完善的义务教育均衡发展经费保障机制

首先,构建以政府为主导的多元筹资机制,依法多渠道筹措义务教育经费。按照《教育法》规定的“两个比例”“三个增长”的要求,各地财政要切实承担起教育投入的责任;要加大中央和省级政府的财政转移支付力度;广泛动员社会资源,引导社会资金和力量投资教育,争取社会各界的扶持与捐助,逐步形成政府、社会合力兴办义务教育尤其是农村义务教育的新机制。

其次,根据省内不同区域的人均GDP和人均可支配收入标准,制订义务教育生均最低拨款标准、义务教育学校教职工工资标准以及中小学办学条件标准,并在此基础上制订对薄弱学校的资金支持政策。

(二)建立完善的义务教育均衡发展资源共享机制

优质教育资源的共享是实现义务教育均衡发展的重要途径。根据分享方式的不同,义务教育资源共享可分为教师资源共享和硬件资源共享两个方面。

1　教师资源共享

教师是提高学校教学质量、决定学校竞争力的主要因素之一,教师资源的共享对义务教育均衡发展有着重大的促进作用。河南省要实现教师队伍的均衡发展,必须建立教师交流制度。在这方面,河南省可以借鉴其他省份的做法。例如,山东省潍坊市规定城区学校必须选派优秀教师到农村支教,凡年龄不满45岁(女性不满40岁)的在编在职教师或干部都有到农村学校任教的责任,时间至少是1年。每年交流人数不得低于全体教职工的3%,凡没有农村支教经历的教师一律不得晋升高级职务。区域内学校之间的教师资源交流可以通过轮岗制来实现,教师之间的交流要形成一种制度,通过多种方式比如调任、兼职、挂职、帮扶和捆绑发展等来进行教师资源的交流与共享。同时,河南省还可以参考当前大学生村官的模式,从高校选拔优秀的毕业生到农村学校、城市薄弱学校任教。

2　硬件资源共享

硬件资源共享主要是通过在区域内修建义务教育公共图书馆、体育场所、劳动技术设施等实现的。河南省中小学的图书资源相对贫乏,且主要集中在城市的优势学校,农村大部分中小学没有独立的图书馆,有的也多为摆设,得不到有效利用。因此,在区域内修建公共图书馆、体育场所、劳动技术设施等可以在一定程度上缓和义务教育资源的不均衡分布。

(三)建立完善的义务教育均衡发展监督评估机制

一个完善的机制最关键之处在于监督评估机制,完善的义务教育均衡机制也不例外。建立完善的义务教育均衡监督评估机制包括以下几个方面的内容。

首先,建立完善的政府问责机制。实现义务教育均衡发展主要是政府责任和政府行为,所以河南省必须建立起完善的政府问责机制,把义务教育均衡发展列入政府主要责任考核内容之一,并与政府主管行政领导的政绩挂钩。

其次,要建立事前的预算审议制度和事后的预算执行情况报告制度,及时总结监督结果,发出整改通知,对落实政策不到位的地区应严肃追究有关部门及人员的责任,并制订详细的规则对其进行规范。

最后,要形成促进义务教育学校均衡发展的监督评估机制和义务教育投入绩效考评机制。各地要定期对辖区内义务教育均衡发展状况进行监测和督导评估,并向社会监测和评估报告。对学校的督导评估,要以其实施素质教育、规范办学行为的情况为重点,如加强对中小学标准化建设的督导评估、建立科学的义务教育教学质量监测评估体系和教学指导体系等。

(四)建立有效的弱校扶持机制

当前,很多强势的学校已经形成了一个良好的品牌,拥有巨大的无形资源,很容易实现各种人、财、物的集聚,而这些是弱势学校无法比拟的。因此,要实现义务教育领域的均衡发展,政府必须在政策上实现“不均衡”,大力支持弱势学校的发展,以弥补历史积欠。同时,政策扶持措施要得力,并形成长效的运行机制。只有这样,才能实现在新的条件下的公平竞争,才能更好地促进薄弱学校的发展。

促进义务教育均衡发展已成为当前我国教育改革和发展的主旋律,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》强调,要把促进公平作为国家基本教育政策,着力解决义务教育均衡发展和城乡教育差距等问题。笔者相信,在国家的高度重视下,在各级政府及学校、社会的共同努力下,我国义务教育会逐步实现均衡发展。

(作者单位:河南财政税务高等专科学校工商管理系)