政府食品安全信息公开的“刚性标准”

【摘要】 政府信息公开既是政府的一项职权，同时也是政府的一项职责，《政府信息公开条例》中对信息公开的事项及程序有着严格的规范。由于食品安全直接关乎到每个公民的生命和健康，对于普通群众而言，关注度非常之高，而食品安全信息属于政府信息的一个组成部分，政府应当给予公开，然而《政府信息公开条例》不可能规定什么样的食品安全信息属于公开的范围，在《国家食品药品监督管理局政府信息公开工作办法》中也没有对食品安全信息公开的标准进行规定，这就须要从理论上对政府食品安全信息公开的标准加以界定。本文着重对政府食品安全信息公开的“刚性标准”加以阐述，以为学术研究提供一些借鉴素材。

【关键词】 政府；食品安全；信息公开；刚性标准；柔性标准

一、政府食品安全信息公开概述

1、政府食品安全信息的内容

政府信息是政府部门所持有的一种具有价值意义的信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，食品安全信息是政府信息的内容之一，例如：本行政区内的年度食品安全总体状况、年度食品安全风险监测计划实施情况、年度食品安全国家标准的制订和修订工作情况、依照食品安全法规实施行政许可的情况、依法责令停止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品的名录，流通环节食品抽样检验最终结论以及专项检查整治工作情况、查处食品生产经营违法行为的情况等管理信息，均属于政府食品安全信息。

2、政府食品安全信息公开的积极意义

政府食品安全信息公开是指政府食品卫生部门将其所掌握的与食品安全相关的信息向公众予以公开的一种工作方式。当下食品安全事件频发，食品安全问题已经成为公众所关心的热点话题，因而政府向公众公开食品安全信息，具有以下积极意义：一是有利于保障公民对食品安全的知情权。公民的知情权源自于宪法，是宪法赋予公民的一项基本权利，而信息公开则是与公民知情权相对应的一项职能，政府对食品安全信息予以充分地公开，是对公民职权的尊重和保障。二是有利于政府依法行政防治暗箱操作。政府将食品安全信息公开，等于是将政府行为暴露在阳光下，使其在一个规范透明的制度框架下运行，真正实现权力在阳光下运行，正如“阳光是最好的防腐剂”，在公众和舆论的直接监督下，政府及其工作人员在履行职责时就不敢为所欲为、暗箱操作，有效地监督了政府行政权力的行使，预防腐败滋生。

二、政府食品安全信息公开的标准

1、政府食品安全信息公开的“刚性标准”

政府食品安全信息公开的“刚性标准”，即政府应当依据哪些强制性的标准公开食品安全信息，换言之，政府必须公开食品安全信息的事项有哪些。“刚性标准”是与政府的职能定位息息相关的，若定位于“管理型”，政府行政的理念是“权力本位”，政府无须公开相应信息，公民只须要在政府的管理下生活即可；若定位于“服务型”，政府行政的理念是“社会本位”，政府必须向公众公开相应的信息，受公众监督。显然，现代法制社会中，政府的职能早已从“管理型”转向“服务型”，在“服务型”政府理念指导下，“刚性标准”主要解决的是食品安全信息公开的肯定性范围的划定问题，即政府必须公开的食品安全信息事项范围。当然，该范围标准应当具有一定的确定力、拘束力和执行力。

2、政府食品安全信息公开的“柔性标准”

政府食品安全信息公开的“柔性标准”，即政府可以公开也可以不公开的食品安全信息事项有哪些。“柔性标准”是政府行政行为自由裁量权实施的结果，因为与食品安全相关的行政行为内容非常广泛，实践中必须赋予政府机构一定的自由裁量权，否则行政权力将无法运行，然而自由裁量权的过度使用会造成权力的滥用，所以需要对其加以一定的限制，该种限制的标准即是“柔性标准”。所以，“柔性标准”主要解决的是食品安全信息公开的否定性范围问题。一般情况下，依申请而公开的政府食品安全信息则属于此类范畴。

三、政府食品安全信息公开“刚性标准”的意义

1、“刚性标准”的目的意义

在价值多元化的时代里，“刚性标准”的目的意义是指在目的论层面“刚性标准”所具有的意义，它可以分为两类：一类是具象目的，另一类是抽象目的。具象目的是指食品安全信息公开的“刚性标准”所要解决的具体问题，即哪些食品安全信息属于必须公开的信息。抽象目的则是通过制定“刚性标准”以达到规范和限制政府权力运行的目的，从而实现对食品安全的保障。

2、“刚性标准”的形式意义

形式意义即在形式上所体现的完整性。政府所持有的食品安全信息是行政机关在履行与食品安全相关的职责过程中制作或者获取的信息，该信息是否具备完整性体现了政府行政的效率和诚信。因而，“刚性标准”的形式意义即是通过实施食品安全信息公开的“刚性标准”，以达到从形式上约束政府行政机关制作或收集食品安全信息的目的，以保证信息的形式完整性。

3、“刚性标准”的博弈意义

博弈即是从经济学角度对某一事项所作出的决策，之所以要博弈，是因为两种或者两种以上的不同价值之间发生了碰撞须要按照一定的规则进行选择，该规则自然也就成为了博弈的基础。食品安全信息公开的“刚性标准”，正是为政府公开食品安全信息提供了一个博弈的基础，即当政府在处理食品安全信息时，可以依照“刚性标准”来进行价值选择作出判断，最终决定是否应当公开食品安全信息。

四、政府食品安全信息公开“刚性标准”的内容

1、食品安全标准的制定

食品安全标准是衡量食品质量的一个重要依据，关系到人民群众的生命健康权，对于该标准的内容，属于抽象行政行为的范畴，根据行政法的基本原理，抽象行政行为只有在公开公布之后才会发生效力；而标准的制定过程本来就是个民主、公开、透明的过程，不应该局限在小圈子里暗箱操作，更不能由少数人哪怕是具有相当权力的领导者个人说了算。因而也须要予以公开。所以，食品安全标准的制定属于必须公开的范畴。

2、突发食品公共安全事件及应对措施

突发食品公共安全事件是威胁到人民群众生命健康的事件，《国家重大食品安全事故应急预案》对于食品安全的事故分级、适用范围、工作原则、应急处理指挥机构、监测预警与报告、重大食品安全事故的应急响应、后期处置、应急保障等问题均有制度性的安排。政府在处理突发食品公共安全事件时应当严格执行《应急预案》的规定，并将执行情况适时向群众公开，接受群众监督，使群众不至于陷入恐慌，因而突发食品公共安全事件及应对措施也属于必须公开的范畴。

3、对食品公共安全的监督检测情况

食品卫生行政执法部门具有行政执法权，可以对涉及食品公共安全的经营者进行监督检查，在监督检查的过程即是行政执法的过程，其程序和结果都必须接受群众的监督，这样才能够保证行政执法权的行使不被滥用。因而，政府对于餐饮服务环节食品安全、保健食品监督检查情况也属于必须公开的内容。

4、不安全食品召回的信息

不安全食品食品的召回由《食品召回管理规定》所规范，实践中我国食品召回在实施过程中主要存在以下问题：一是食品召回相关法律法规存在冲突，亟需重新整合立法。二是召回主体局限于生产者，不利于召回的实施。三是召回监管部门不明确，责令召回执法力度不足，效果不明显。四是企业诚信体系不完善，企业违法成本过低.为了解决上述矛盾，实施不安全食品召回信息公开是必然的选择，即政府应当将食品的召回信息及时向公众予以公布，这样一方面体现了政府行政部门的执法力度，使公众在第一实践掌握食品召回的相关信息，另一方面有利于监督企业整改，将不安全食品逼入“老鼠过街，人人喊打”的绝境，同时也有利于促进立法的进一步完善。因而不安全食品召回的信息也属于必须公开的内容。

5、与食品安全相关的重大建设项目批准和实施情况

实践中往往重大建设项目在审批和实施的过程中都隐藏着众多潜规则，很容易滋生腐败行为，因而食品安全领域内若产生圈钱交易的腐败现象，付出的代价必然是人民群众的生命健康。因此，与食品安全相关的重大建设项目批准和实施情况接受公众监督是依法行政的必然要求，故也属于政府必须公开的范畴。

6、食品监管统计信息

食品监管的统计信息是政府行政部门对于在进行食品安全行政执法过程中产生或者获得的信息，反映了目前食品市场的安全现状，同时也能够反映出制度监管部门的执法现状，这些内容是公众迫切想知晓的，因此，食品监管统计信息也属于政府必须公开的信息。

五、政府食品安全信息公开“刚性标准”的排除

“刚性标准”的排除范围即不属于食品安全信息必须公开的范围，它包含了两类，一类是“柔性标准”即相对不公开事项；另一类是绝对不公开事项：

1、“柔性标准”的内容

“柔性标准”即相对不公开事项。根据《政府信息公开条例》第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”按照文义理解，涉及商业秘密和个人隐私的食品安全信息，属于相对不公开范畴，以不公开为原则以公开为例外。只有在危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定即“三安全一稳定”时才予以公开。

2、绝对不公开的范围

绝对不公开的食品安全信息是指依据法律要求不必公开或者公开后会产生不良后果的信息。这类信息包括以下四种：一是涉及国家秘密的食品安全信息属于绝对不能公开的内容。当然，对于国家秘密的认定，则须要依据内容要素、程序要素、时空要素加以综合判断，不能由政府机关任意主观判定。二是过程信息。即审议研讨信息或决策信息，指处于研究、讨论、审议过程中的政府信息。三是公开后会产生不良后果的执法信息。四是食品卫生行政机关的内部文件。此类例外在一些立法例中可以找到，但并不常见。如，《黑龙江省政府信息公开规定》中规定“法律、法规、规章规定只限于政府机关内部公开的事项，不在政府机关以外公开”。当今行政法的发展对行政权力制约是大趋势，因而食品安全信息绝对不公开的情形只能作为例外来考量，不能作为常态加以实施。

六、小结

综上所述，食品安全信息是政府信息的一个重要组成部分，政府食品安全信息公开的标准可以分为“刚性标准”和“柔性标准”，一般情况下“刚性标准”是政府必须公开的食品安全信息，而柔性标准是政府可以公开或者可以不公开的食品安全信息。对于食品安全事件叠出、人们对于食品安全的关注度与日俱增的今天，政府食品安全信息公开的“刚性标准”应当扩大范围并给予严格贯彻，只有这样才能最大限度消除群众对食品安全的担忧心理，更为重要的是，政府只有严格执行“刚性标准”在群众中的诚信度才能不断提升。

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作者简介：

高睿思（1993.1-），女，汉族，北京人，中国农业大学食品科学与营养工程学院。