政府性债务审计标准研究

我国《预算法》规定，地方各级预算量入为出、收支平衡，不得列赤字。除法律和国务院另行规定之外，地方政府不得发行地方政府债券。然而，法律的约束、中央的调控、职能部门的监控，并没有遏止住地方政府举债投资等行为。于是，全国政府性债务审计拉开了帷幕，并将逐年诊断国家经济的命脉。而对政府性债务审计标准的探究并未形成定论。主要原因有：一是政府性债务审计仍是新鲜事物。中国地方政府性债务逐步进入种类繁多、数额庞大、渠道宽泛的状态。这为审计部门从中央政府财政赤字的审计拓展到各级政府的债务审计，提供了巨大的空间。二是一些审计部门尚没有开展政府性债务审计的强烈意识。以前，地方审计机关从未对地方政府性债务实施审计，也未将地方政府性债务审计列入年度审计工作计划，对政府性债务审计标准的研究仍是盲区。因此，目前对于政府性债务审计标准的探讨具有现实意义。

一、凯恩斯主义主张增加政府性债务

凯恩斯主义认为，增加投资、政府购买、转移性支付、举债、出口和减少进口、税收等有利于国家经济的增长。凯恩斯认为，收入对消费若成线性关系，消费c等于自发消费？琢与引致消费？茁yd的和，yd为可支配收入，？茁为边际消费倾向。则有：c=？琢+？茁yd。若令t表示政府税收，t0表示固定不变的定额税，t'表示边际税率，此时税收函数为： t=t0+t'y。令tr代表政府转移性支付，则居民可支配收入为yd=y-t+tr。进口由本国收入决定，随本国收入的改变而改变。令m0为自发性进口，γy诱发性进口，γ为边际进口倾向，m为进口。则进口可以写成本国国民收入的函数m=m0+γy。在居民、企业、政府、国外并存的四部门经济中，i为投资，g为政府购买，x为出口，则国民收入y为：

y=c+i+g+x-m

=？琢+？茁（y-t+tr）+i+g+x-（m0+γy）

=■（？琢+i+g-？茁t0+？茁tr+x-m0）

（1）政府购买支出乘数是国民收入y针对政府购买g的偏导数Kg，也就是：

Kg=■=■（？琢+i+g-？茁t0+？茁tr+x-m0）'

=■（0+0+1-0+0+0-0）

=■

（2）投资乘数是国民收入y针对投资i的偏导数Ki，也就是：

Kg=■=■（？琢+i+g-？茁t0+？茁tr+x-m0）'

=■（0+0+1-0+0+0-0）

=■

（3）税收乘数是国民收入y针对政府税收t0的偏导数Kt0，也就是：

Kt0=■=■

（4）政府转移性支付乘数是国民收入y针对政府转移性支付tr的偏导数Ktr，也就是：

Ktr=■=■

（5）对外出口乘数是国民收入y针对出口x的偏导数Kx，也就是：

Kx=■=■

（6）对外进口乘数是国民收入y针对进口m0的偏导数Km0，也就是：

K■=■=-■

据此推理，增加政府购买g、投资i、政府转移性支付tr、出口x；减少税收t0、进口m0分别使国民收入增加Kg、Ki、Ktr、Kx、Kt0、Km0倍。中央政府打出这样的“组合拳”，有利于刺激全国经济的发展。香港、澳门、台湾地区打出这样的组合拳也是有利于其经济增长的，同样地，中国的其他地区也在努力尝试着这样做，也一定程度地促进了地方经济的繁荣。事实上，增加政府支出（包括政府购买、政府投资、政府转移性支付）、减少税收，会使得财政赤字增大，无论是中央政府还是地方政府都是如此。中国的法律法规对除港、澳、台以外的地方财政预决算，明确了“无赤字”政策，而一些地方先后尝试了“禁果”的味道，获取了不同大小的经济利益，所以才出现了地方政府性债务问题。

除此以外，减少税率t'、边际进口倾向γ，会使1-？茁（1-t'）+γ减小，使■增大，从而使得Kg、Ki、Ktr、Kx、Kt0、Km0增大。对于经济发达地区而言，实际操作时，减少税率t'、减少边际进口倾向γ的做法，由于税源、税额多、配置和利用经济资源的能力强大，加之检查的限制性等原因，而比较容易达到。而对于经济资源贫乏、税源、税额少的地方几乎不可能实现。

凯恩斯主义表现出的主要理念是，扩大财政赤字有利于刺激经济的发展，财政赤字扩得越大，经济增长率越高。中国改革开放的三十多年的进程中，后二十年左右的时间里，财政赤字使得中国经济增长持续，起到了应有的作用。美国、欧洲一些发达国家财政债务庞大，是其促进经济增长的途径和见证。自然而然地，人们在诱惑面前，不断地增加债务扩大投资和消费。凯恩斯的理论并没有给出政府性债务的“警戒线”，只是强调了其发展经济的功能。事实上，并非如凯恩斯理论模型所推断的一样那么理想，例如美国“政府关门”事件、底特律市破产等，对本国或地区经济的发展具有相当的杀伤力。

二、中国国学对政府性债务“零容忍”

中国的国学认为，“富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”，借钱做事是不被主张的。并且进一步地认为，“借钱享受、奇耻大辱、再穷再苦、不能借钱、还不上钱、走投无路、灾难罪生”。因此，国学的思想，主张非不得已时才可以借债，而不主张肆意借债、搞财政赤字、扩大财政赤字、搞政府性债务。也不主张老百姓借钱买车、借钱买房、借钱高消费，对于政府性债务几乎是“零容忍”。所以，在社会主义建设时期，时任国家总理的在政府工作报告中指出，中国既无外债，也无内债，为社会主义建设创造了良好的经济条件。相反，如果举债不断增多，必将自取灭亡。美国政府性债务不断地增多，最终引起了“政府关门”事件，如果仍将继续增加债务，最终有可能导致政府的破产。欧洲一些国家也是因为债务问题而引发了“欧债危机”，对经济发展造成了较大的负面影响。

受到国学思想的感化，一些学者进一步主张，人们不仅不能向个人、企业、社会组织、其他国家或地区借债，也不能向人们赖以生存的地球“借债”。由于人们借债后的一段时间里会讨得一定的利益，而得到欲望的满足，从而不断地刺激了欲望，又会再次借更多的债，如此循环。人们的欲望永远得不到最终的满足，所以会一再突破债务“警戒线”，从而借债无限度。物极必反，最终导致因为欠债过度，可能会受到毁灭性打击。也就是说，人们向别人借债而还不清、向地球过度要资源而不能恢复，最终导致人们无债可借、地球上无资源可用的时候，人们也就只能面临灾难。因此，也有些西方学者提出，主张控制欲望，让经济“零增长”，否则，公元2100年将是“世界末日”。中国古代社会的老子早就提出主张人类应当“道法自然”，回归自然，不主张追求功利，而主张重视人的“质”，加强个人自身的修养，与自然和谐相处。

三、政府性债务审计标准选择

鉴于以上两种截然相反的观点，在当前中国经济现实状况下，如果面对政府性债务仅分别虔信这两种极端观念的某一种，则所采取的措施或方法会大相径庭，最终结果也会是霄壤之别。实际上，选择是多样的。如果以国学“零容忍”政府性债务为原点（定为0%），以凯恩斯主义主张增加政府性债务为终点（定为100%），则人们可以选择[0%，100%]之间的任意一点。如图1所示，则有：

A∈[0%，100%]；B∈[0%，100%]

A+B=100%

按“四舍五入”原则，对于百分点数取整，则有：

INT（100A+0.5）+INT（100A+0.5）=100

也就是说，百分点数取整的情况下，INT（100A+0.5）+INT（100A+0.5）=100代表着101种选择。如果考虑任意百分数的情况，则选择的方案将会有∞种。

由此迁移性设想，可以把A的取值命名为政府性债务“警戒线”，或者定义为政府性债务审计标准。就具体形式而言，定义政府性债务“警戒线”时可能是一个绝对数，代表欠债的具体金额；也可能是一个相对数，比如是债务与财政收入的百分比，也有可能是债务与心理预期中的肆意借债金额之比。事实上不能单纯地考虑A取值的数字问题，也不能单纯地就“零容忍”政府性债务与肆意增加政府性债务两种方案进行选择，更应考虑的是数字以外的问题。比如借债要有借债计划、还债计划、还债途径等方面。

总而言之，举债投资发展经济是正常合理的好事，但违规搞财政赤字还不清债务则成了坏事、不合法的事，而对于政府性债务审计标准而言，仍存在较大的不可预见性。也就是说影响政府性债务审计标准的主要原因较多、较为繁杂：一是本国本地区经济发展的不确定性；二是国外或其他地区经济发展对本国本地区的影响具有不确定性；三是人们投资和消费的心理具有不确定性；四是经济资源的流动性和不可预见性；五是不同经济主体偿债能力不同；六是不同级别、类型政府的财政与金融把控权力不同。诸如此类的原因，使得不同地区的政府性债务审计标准也应有所不同。因此，政府性债务审计标准的确定，由于各地区经济发展不平衡、举债额度不同，还债能力不一致，各地区审计部门在确定政府性债务审计标准时不可以搞一刀切，而应正确对待合法性与合理性的矛盾问题、全部与局部的问题。鉴于此，现拟有三个备选的审计标准设想：

（一）中央政府性债务设定合理债务率，地方政府性债务仍坚持“零容忍” 国际上通常认定债务率（政府性债务占财政收入的比重）和负债率（政府性债务占总资产的比重）的“警戒线”分别为100%和60%，中国中央政府以此确定合理债务水平，拟定赤字的财政预算，是可取的，但仍需要考虑中国经济、政治、文化传统等诸多影响因素，而且设定为一个渐进的过程，有利于经济的发展和政治建设、社会建设。地方政府性债务仍坚持“零容忍”，即地方财政不设列赤字，地方发展经济主要依靠招商引资、营造好的投资环境，依靠中央财政的支持，这样有利于稳固中央政权的建设，不需要修改现行的《预算法》，也无需补充一些条款。但是，对于地方经济发展的活力有较大程度的限制。采用这种审计标准开展政府性债务审计，只需要严格按照法规进行，但来自地方财政部门等单位的压力较大。因此，最好采用异地审计、多方交叉审计、联合审计、上审下的方式，开展此类审计。

（二）中央政府性债务设定合理债务率，地方政府性债务经中央财政核定 在参考国际上债务“警戒线”的基础上，在考虑诸多因素的前提下，中央政府性债务设定合理债务率、地方政府性债务经中央财政核定，这样能够显示中央财政的权威，但是增加了中央财政核定地方政府性债务额度的工作量，由于各地区情况特点不同，也很难做到统一性、公平性，很可能形成地方上要求增加赤字额度的“竞技”，各地区经济发展的不平衡、不公平的问题会更为突出。一旦把关不严，地方财政有可能肆意扩大赤字而产生危机，从追索责任的角度来看，中央财政也应承担监管不严之责，从而可能会要求中央财政来弥补地方财政的赤字。另外，需要对现行的预算法规进行补充或说明，增加地方政府性债务经中央财政核定的详实条款。这种设想一定程度上给予了地方政府发展经济的活动空间，从而可能一定程度地促进地方经济的发展。采用这种审计标准开展政府性债务审计，按照中央政府性债务设定的合理债务率、中央财政核定地方政府性债务额度进行审计，既有数据根据、又有文件依据，来自地方财政部门等单位的压力相对较小些。采用的审计方式可以灵活一些，因为中央财政对地方政府性债务的监控是经常性的、是要负责任的。

（三）中央与地方政府性债务各自设定合理债务率 中央政府性债务与地方政府性债务均各自设定合理债务率，对于债务各负其责。也就是说中央与地方均设合理额度的财政赤字，多级赤字预算。上级财政可以放开对下级财政的管理，工作量减小，有利于提升地方财权的活力。但不利于财政预算统一化管理，不利于财权统管。一旦地方财政肆意扩大赤字而产生危机，要求上级财政弥补本级财政的赤字，有可能形成要求上级财政弥补本级财政赤字额度的“竞技”，从而很难做到统一性、公平性。而且在债台高筑的极端情况下，可能导致城市或地区的破产，经济的衰退。美国“汽车之城”底特律市破产就是先例。这种设想，有利于最大限度地调动地方政府发展经济的积极性，不利于上下级财政的沟通和统一。另外，还需要对现行的预算法规进行修订，全国设多级财政赤字预算，并且各负其责。但是如果处理得好，也是很理想的选择。采用这种审计标准开展政府性债务审计，只需按照中央和地方政府性债务设定的合理债务额度进行审计，如果有数据根据或修订好的法规依据，则来自地方财政部门等单位的压力相对最小。采用的审计方式要求多样化，审计的频率要求高些，才能严格监控政府性债务的风险。

特别提出说明的是，中国的香港、澳门、台湾地区搞政府性债务，不同于内地省份搞政府性债务。比如内地各省份不可能象香港、澳门、台湾地区一样发行本地区的货币，更不能根据凯恩斯的理论用基础货币创造出货币乘数，创造更多倍数的货币，去适应本地区财政的赤字。按照中国的国学思想，举债是在不得已的情况下进行的，而且要及时还，还得了。因此，中央政府性债务与地方政府性债务是两种不同“质”的范畴，这里的“质”表现为是否拥有包括货币政策、货币发行在内的许多财权等等。国外，“欧债危机”和美国“政府关门”、底特律市破产均因财政赤字或政府性债务引发，中国中央政府和地方政府不应覆蹈前辙。对此，在确定政府性债务审计标准时不可不关注。

参考文献：

[1]万解秋：《欧债危机，仅是金融危机的重影》，《河北经贸大学学报》2012年第3期。