让地方债成为促进地方经济发展的有效途径

“四万亿时代”过后，地方政府的债务风险，引起了社会各界的广泛关注与热议。国际评级机构惠誉、穆迪先后下调中国政府债券的评级，新一轮城镇化建设强化了中国地方债务风险扩大及失控的忧虑。尽管上述担忧不无道理，但我们需要从发展和稳定的角度来审视这个问题。

债务机制是财政体制中重要的一环。近年来，地方债务机制打破以往多年的禁锢，不断试行政策探索，这是财政体制和经济环境不断发展的必然结果。目前看，地方政府债务融资主要有两种表现形式。一是发行债券。根据现有的法律，地方政府是没有发债权的。为有效化解地方财政风险，寻找新的地方政府举债路径，我国对地方政府发债模式进行了探索。2009年，根据《预算法》特别条款规定，经国务院批准，财政部开始各地方政府发债。2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。二是平台融资。包括城投债、基建信托、租赁、保险投资计划等表外融资方式。影子银行助力地方举债变化。作为众所周知的中国“准地方政府债”——城投债，在全球金融危机后经历了两轮高速增长。基建信托也是近两年地方政府一个重要的融资渠道。

发展至今，地方政府债务规模有多大，一直众说纷纭。根据审计署《全国地方政府性债务审计结果》（2011年第35号），截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务6.7万亿元，政府负有担保责任的或有债务2.3万亿元，政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.7万亿元。银行贷款、城投债和信托产品，是当前地方政府最重要的三种融资工具。与2010年末比较，2012年末城投债余额增量为1.6万亿元，信政类信托增加0.6万亿元，平台贷款增量约0.3万亿元，据此估算，2012年末全国地方政府性债务余额为13.2万亿元，对应的债务率（地方政府性债务余额/本年财政总收入）和负债率（地方政府性债务余额/本年GDP）分别为89.9%和25.5%。

就比率而言，目前中国地方政府的债务风险尚在可控之内，不应过度放大相关风险。但考虑到地方政府财政和债务透明度不高，很多隐性债务难以统计，加之地方GDP的水分，这在一定程度上提高了地方财政的偿债风险。再从现实看，由于捆绑于投资驱动的经济模式，在宏观经济下行的冲击下，地方债务神经日益衰弱。

一是地方政府财政收入增速下滑。2012年全国财政收入逾11.7万亿元，增幅放缓至12.8%，较上年回落12.2个百分点。种种迹象表明，财政收入已结束了多年的高增长期。除此之外，地方政府还面临着土地使用权出让而使收入骤降的尴尬局面。穆迪最新的报告指出，2012年中国地方政府土地收入同比下滑14%，和2011年增长22%形成鲜明对比，这也是导致地方政府收入增长放缓的重要原因之一。随着房地产调控的持续，“土地财政”模式难以为继，这显著加大了地方的财政压力和融资压力。

二是地方政府融资平台风险增大。目前地方政府直接和间接的负债中，地方融资平台是最大的部分。2011～2013年，大量地方债将进入还款期，地方每年须还款1万亿元。债务风险随时可能集中爆发。从银监会对于地方政府融资平台的类别划分看，有约20%的地方政府融资平台的贷款，项目可能是公益性的，它本身没有收入来源，要靠地方财政运用未来的其他收入综合进行偿还。再从新发债券看，城投债发行人主体资质呈不断下沉趋势。随着整个城投债市场的扩容，发债主体从省级平台扩大到市级甚至县级融资平台，城投债的主体信用级别中枢呈逐渐下移之势。城投债中AAA级发行人发行的债券规模已由2008年的40.11%下降到2012年的15.86%；而AA等级发行人发行的城投债发行量占比则从2008年的32.38%上升到2012年的47.34%。

地方政府一直承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴全国亏损的责任。从长期看，中国正处于工业化、城镇化加速发展时期，各级政府在推动城市建设、改善公共服务方面的作用依然显著。地方基本建设所需资金数额庞大。地方政府配套资金对投资增长至关重要，地方政府配套资金依然需要政府举债的支持。

地方政府债务的特殊性决定了对待这类问题重在规范，要从地方和银行两方面来规范与治理。从国际经验看，如果制度设计合理，地方债务是促进地方经济发展的有效途径。

首先，加强对地方政府的融资约束。地方政府融资运作不规范，主要表现在总体负债水平较高、资本金不足或资本金不实、偿债责任主体不明确等方面。改革方向应是推动地方政府通过融资平台所形成的隐性负债向及时公开披露合规的显性负债转变。一是强化地方政府预算约束。加强中央有关部门对地方债务的监控，根据地方GDP水平和财政收入状况确定债务规模，建立并完善地方债务风险预警和监测体系，建立各级政府的责任制度和债务的偿还保障机制，建立地方政府融资额度和期限的授权制度。特别要加强地方人大的审查、监督作用。从远景看，为了强化对地方政府的法律约束，国家也应该考虑建立地方政府破产程序。二是完善信息披露要求。充分、及时的信息披露能有效发挥外部力量对发行主体的监督和约束作用。除了披露基本经营信息以及基本财务信息外，尤其应对营利模式、资产注入情况、担保形成的债权债务关系等进行详细披露。同时，还应当督促发行主体的后续信息披露，尤其是对资产转移、重大资产重组等资产整合行为进行充分披露，加强债务存续期内的监管，并加大对信息披露不充分行为的惩罚。三是适度扩大发债规模。发行地方政府债券应当成为改善地方政府负债模式的改革方向。与平台融资模式相比，该模式具有主体明确、高效透明、显性管理等优势。四是逐步建立地方政府债务评级机制。地方债发行的一个重要问题，就是债务的风险保障机制。这就需要加入市场力量的评级制度，要让地方政府融资有透明度，有风险防范机制。

其次，探索新型融资模式。新型城镇化，不再是行政权力主导下的大范围布点和圈地运动，而理应是一条既遵循市场发展规律，又能够很好汲取历史教训，且具有一定前瞻性的道路。随着我国城镇化进程的加快，传统的融资模式与经济转型要求之间存在一定的冲突，主要体现在：我国城镇化融资缺口较大，财政税收难以满足，土地财政不可持续，地方投融资平台不规范且债务风险较大。新时期我国城镇化融资亟待打破商业银行、地方政府与监管层三者的复杂博弈怪圈，不能仅仅依靠现有的银行贷款、城投债、信托贷款等资金来源渠道，还需要积极拓宽社会自有资金等融资渠道。这一方面需要国家出台税收等政策优惠措施，另一方面加强城镇化新型融资品种的创新力度，进一步引导社会资金投入城镇化领域。

最后，加强信贷管控。地方基础设施建设项目的市场化、专业化运作，为吸纳商业银行贷款提供了一个重要的平台。近年来，随着地方建设投资高涨，各地投融资平台负债规模急剧膨胀，积累了大量问题和风险。多个投融资平台公司向不同银行借款，导致的负债信息模糊、总体过度授信等问题尤为突出。商业银行应根据自身经营情况和特点，选择对接相应的地方融资平台，“有进有退、有保有压”，而非遍地开花。商业银行在开拓新业务领域中，应高度关注和深入研究地方政府融资深化所隐含的区域转移特征。同时，既要总结以往支持地方融资的经验，也要加大地方融资机制建设与融资工具创新，还要建立地方政府融资风险的监控与防范机制，确保支持地方经济、社会发展与防范银行风险并举。（作者单位：中国工商银行）