我国公租房保障问题与对策研究

【摘要】公租房在我国现今的公共住房体系以及国家建设中具有重要的意义。发展公租房是克服房地产领域中市场失灵、解决“夹心层”住房等问题的主要手段，对于促进城市化发展和扩大内需也起到重要作用，但是我国现阶段正处于转型时期，公共租赁住房才刚刚起步，还存在很多不足之处，例如保障方式单一、资金管理机制不健全等。本文就我国公共租赁房发展现状的不足提出了一些针对性的对策与建议。

【关键词】

公共租赁房；“夹心层”；融资；管理

一、公共租赁房的概述

（一）公共租赁房的定义

公租房是公共租赁房的简称，是指由政府提供政策和资金支持，所有权由政府或公共机构所有，限定套型面积，用低于市场价或承租者能承受的价格，向符合条件的家庭供应长期居住的保障性住房，公租房的提出极大的丰富了保障性住房的层次建设，以政府保障与市场供给并举的双轨运行机制代替原有的主要有市

场供给的单一供房体系，完善住房保障体系。

公共租赁住房与其他保障性住房最大的区别在于产权归属不同。公共租赁住房的产权归属政府或相关机构、企业所有，不归居民个人所有。其目的主要是为了用低于市场价格或者承租者承受得起的价格，向低收入家庭出租住房，以改善他们住房困难的现状。当这些低收入的家庭收入发生变化时，有严格的退出机制。从各地的实践来看，目前公租房的保障对象以城镇户籍人口中的中低收入家庭为主，包括城市中的新就业职工，特别是刚毕业的大学生以及一些特殊群体等。其未来的发展目标将涵盖更多人群，包括城市的各类夹心层家庭和外来流动人口等。

（二）公共租赁房的特征

公共租赁住房具有五大基本特征：一，政府的干预性，公共租赁住房是在政府的公共政策下，由政府直接提供或政府主导下的公共机构、企业所提供的保障性住房，所以准入机制难免会受到政府的监督与干预；二，需求对象具有限制性，因为公租房属于保障性住房，其保障对象具有严格的准入标准，只有符合具体条件的人群才能申报；三，非营利性，无论是政府直接负责建设或是企业承担开发建设，都不以营利为目的；四，租赁价格具有优惠性，公租房的出租价格都会低于一般的市场价；五，退出的灵活性，当中低收入家庭住房或者收入水平发生变化时，政府可随时停止发放补贴，退出程序简便易操作。

公租房的房源主要来自新建与收购两种方式，即各级地方政府组织新建一些公租房，同时也可以在已开发的商品房中或现有住房中收购一些房源。

（三）公共租赁房产生的背景

对于那些刚刚毕业，收入不低但没有积蓄的“夹心层”来说，他们不具备条件租赁廉租房，也买不起经济适用房和商品房，所以公租房成为他们住房的最佳选择。尽管房地产市场和住房保障体系正在不断发展完善，但仍然有许多家庭和新就业人员处在这个体系的“空白区”。许多大城市纷纷开工建设或收购了一定规模的公共租赁房房源，公租房已经成为填补当前住房保障体系空白的希望所在。

公共租赁房概念的提出，现实意义在于帮助“夹心层”解决住房难的问题，其更广泛的意义在于国家保障体系同时面向“非低收入群体”着力的理念转变。这样的转变，其出发点是政府认为那些非传统意义上的低收入群体也需要政府的帮助，今天通过公租房帮助“夹心层”解决住房难，明天或许将会有更多帮助非低收入群体减负的政策出台，比如减税、就业帮扶等等。

二、现阶段公共租赁房面临的问题

（一）公共租赁房的保障方式单一

发达国家的具有租赁性质的公共住房保障方式主要有两种，一是实物配租；二是货币补贴。随着其住房保障体系的不断进步与完善，补贴方式逐步由实物配租向货币补贴过度。从我国各城市发展公租房的情况来看，基本上实行的都是实物配租，即对符合条件的申请人提供一处公租房。但由于公租房的建设周期比较长，这种单一的方式必将延长“夹心层”等群体解决住房问题的轮候期，也不能适应市场的变化，无法发挥保障性住房协调与稳定市场的作用。同时也会加大运行的风险。

（二）公共租赁房的融资困难

融资机制是影响公租房供给的稳定性和持久性的关键因素，是公租房制度安排亟待突破的瓶颈。第一，在金融危机的影响下，地方政府的税收减少，低迷的房地产市场又使得土地出让金锐减，作为公租房投资主体的地方财政面临巨大压力。第二，发展公租房既要解决“房源”所需的资金，又要负担长期的房屋维修费用，所需资金巨大而且占用周期长；第三，由于公租房属于福利性质的保障房，所以其建设管理的“保本微利”原则使得其资金回笼的速度缓慢，难以形成资金投入产出的良性循环；第四，公租房制度的不完善以及行政部门在建设保障性住房工作时的低效率加大了公租房的建设成本和经营风险，同时与经济适用房比较来说，公租房过长的资金回收期和微薄的利润，使得地产开发企业对公租房的建设望而生畏。

（三）公共租赁房的管理机制不健全

我国的住房保障制度启动时间较晚，建设和推进相对滞后。尽管我国高度重视住房保障的制度建设，而且各地也已逐步建立起以廉租房制度、经济适用房制度和住房公积金制度等为主要内容的住房保障政策基本框架。但我国的住房保障制度仍存在一些缺陷，运行中的问题较突出。我国至今为止仍未建立起一套较为完善的法律法规体系来制约廉租房、经济适用房和限价商品房的建设与发展。公租房制度作为住房保障制度体系的重要组成部分，在制度建设和人员落实层面，总体滞后于廉租房、经济适用房和限价商品房的发展，难以有效发挥其住房保障的功能。

三、完善公共租赁住房制度的策略

（一）实行两种保障方式完善公租房制度

对于符合条件的中低收入者申请公租房实行实物补贴为主、货币补贴为辅的政策支持。尽管货币补贴较实物补贴具有优势，但发展货币补贴应建立在发展充分的实物补贴基础之上，它不应先于实物补贴而存在。在我国现阶段，住房市场发展得还不健全，住房买卖市场的需求远远大于住房租赁市场，而市场上出租的房源，又是以私营为主，政府可提供的公租房数量太少，无法通过与私营房东的竞争来抑制租房的价格。而如果仅仅采取货币补贴的方式，无异于将这部分经济实力薄弱的群体推向市场，很可能推动租金的上涨，加重租户和国家的负担。

（二）创新融资手段，多渠道融资

为有效解决公租房建设资金的瓶颈，在落实各级财政预算资金的同时，应积极创新公租房的融资机制，拓展资金来源的渠道。首先，政府应保证财政资金的来源。政府仍然是作为公租房保障资金筹措的最重要主体，地方政府可以通过编制科学的公租房资金年度预算，建立土地收益的专款专用制度并且科学划定一定比例用于公租房资金的保障，对于配建一定比例公租房的开发商报批的商品房项目给予优惠政策支持。其次，充分动员社会资金参与进来。在各级财政资金供给压力都较大的情况下，应借鉴国外的先进经验，创新融资模式，鼓励社会和企业积极参与，充分发挥在政府引领下的商业化运作融资模式中的资金筹措功能。

（三）改进公共租赁住房管理体制

1.加强公共租赁房法律法规的建设

法律规范的保障是确保公租房建设稳定，有序进行的基础。在国家住房保障体系已基本确立的基础上，应由国家住房保障主管部门与立法部门作为主体，研究公租房四类保障对象的差异，逐步完善关于公租房的法律法规体系。各级地方政府也应根据国家具体政策，结合本地经济发展的实际，研究制定相应的公租房管理办法和相关政策。而且政策的规定、实施和运行、组织保障、监督检查和配套完善都应该协调研究，既要注重决策的宏观思路，也应注意具体的实施细则。

2.设立专门的住房保障机构

目前，我国政府正实现从“管理型政府”向“服务型政府”转变的过程中，工作的重点也逐步转移到解决民生问题上来。住房保障作为人民群众最关注的民生问题之一，迫切需要政府建立健全住房保障机构的设置，强化住房保障工作的实施，切实解决中低收入者的住房困难。北京、上海、广州等地顺应新时期住房保障工作的要求，率先在国内成立专门的住房保障机构用于负责保障性住房的建设管理等工作。各地可借鉴这些城市的做法，由总管建设或房地产部门的行政总管部门牵头，根据住房保障的工作需要，设立住房保障机构，并明确其管理职能，配备与之相适应的专业管理人员，在此基础上，设立公租房的专门管理机构，负责公租房的规划、建设、分配、管理和维修方面的工作。

3.建立和完善个人信用制度和收入申报制度

建立和完善个人信用制度和收入申报制度不仅是经济健康发展的必要条件，更是实现社会公平，真正发挥住房保障制度的作用，减少寻租行为和“劫富济贫”问题发生的根本措施。建立个人信用制度的重点是建立权威和准确的个人收入统计系统，政府可以通过开展城镇居民收入调查和住房情况普查，建立个人收入和住房档案，对个人及其家庭收入变动情况进行跟踪调查、及时反映，并进行个人及家庭经济的信用评估，同时根据居民收入水平的变化，动态调整公租房的准入门槛，只有那些符合条件的方可继续享受公租房。

综上所述，只有在公租房发展初期就制定出可行的长远计划，并严格规范各个规划管理环节，才能使得公租房真正达到其最初期望的目标，解决中低收入者的住房问题。而只有不断完善住房保障政策，构建起以满足中低收入家庭基本住房需求为主并针对不同住房存在困难的群体提供多层次、多形式住房保障措施，才能让各阶层的人真正做到居有其屋。