出口食品安全管理的法规体系简述

作者：冯天忠 单位：德州学院经济管理系

数据显示，多年以来我国食品出口合格率均保持在99.8%以上，而内销食品在“多年整顿”的背景下，合格率却只有90%左右。虽然只有9个百分点的差距，但却说明食品安全标准“内外有别”的尴尬。与此同时，从2009年披露的“三聚氰胺”奶粉、“大头娃娃”奶粉，2010年被披露的“假葡萄酒”事件，到2011年被曝光的“染色馒头”“回炉面包”“瘦肉精”猪肉、“牛肉膏”事件，均暴露出国内食品安全事件标准滞后的问题。对我国食品安全问题的研究，大都集中于监管模式分析，或者如何降低我国食品出口风险方面。而对我国内销食品安全与出口食品安全监管问题相联系研究，特别是从法律法规层面的研究尚未见报道，笔者将从法律角度分析我国内销食品安全和出口食品安全的差异性，以及相应的治理措施。

1国内食品监管的现状

1．1监管模式目前我国食品安全监管实施“分段监管为主”、“品种监管为辅”的监管模式。根据2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过的《食品安全法》规定，供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照食品安全法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。同时国务院又组建食品安全委员会，统筹指导食品安全工作。其结构模式。卫生部门和国务院食品安全委员会是我国食品安全监管的统筹部门。按照《食品安全法》的规定其具体分工:卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故;国务院食品安全委员会的主要职责是分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作;提出食品安全监管的重大政策措施;督促落实食品安全监管责任。另外作为食品安全的高层次议事协调机构，除前面提到的部门，还包含发改委、科技部、工业和信息化部、环保部、粮食局等，部门共达15个［3］。在相互关系上，6个部门中的卫生部门、农业部门、质量监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理5个部门为平行关系，且除卫生部门外各自负责食品安全的一个阶段，具体为:农业部门负责初级农产品的生产环节，质量监督部门负责食品的加工环节，工商行政管理部门负责食品的流通环节，食品药品监督管理部门负责食品餐饮环节，而卫生部门对食品生产、流通、餐饮各个环节都有权利监管。国务院食品安全委员会设立、统筹指导食品安全工作。

1．2各部门制定的法律法规衔接困难《食品安全法》虽然界定了各部门的分工，但统筹安排的食品安全监管模式，在各部门法律法规的制定以及执行上衔接困难，存在众多的食品安全监管盲区。各部门都出台众多的食品安全监管法律法规。卫生部门执行的关于食品安全监管的法律法规有《食品安全法》、《食品安全国家标准管理办法》、《食品添加剂新品种管理办法》、《乳品质量安全监督管理条例》等。农业部门执行的关于食品安全监管的法律法规有《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《农作物种子生产经营许可管理办法》、《农垦农产品质量追溯标识管理办法》、《农业转基因生物标识管理办法》、《食用菌菌种管理办法》、《饲料添加剂安全使用规范》、《农药管理条例实施办法》等。质量监督部门执行的关于食品安全监管的法律法规有《食品安全法》、《中华人民共和国产品质量法》、《禁止食品加药卫生管理办法》、《无公害农产品标志管理规定》、《查处食品标签违法行为规定》等。工商行政管理部门执行的关于食品安全监管的法律法规有《食品安全法》、《消费者权益保护法》、《中华人民共和国标准化法实施条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《粮食流通管理条例》、《食盐专营办法》等。食品药品监督管理部门执行的关于食品安全监管的法律法规有《食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》等。这些部门执行的食品安全监管的法律法规往往在某些环节上或重叠或衔接困难，从而导致各个监管部门间相互扯皮，工作效率低下，食品安全监管困难。

2出口食品监管的法律法规

我国出口食品安全监管的法律法规是由进出口检验检疫局出台并实施，一是针对我国食品生产的现状因地制宜地制定符合我国国情的食品出口安全监管法律法规;二是把进口国或地区的有关食品安全法律法规引入国内，并让出口该国或地区的食品企业执行。在我国现行制度下，出口企业食品质量安全监管的法律法规有3个层次:一是农业部门、工商行政部门、质量监督部门、食品药品监督部门、卫生部门等国内6个主要的食品监管部门出台的有关法律法规，这些法律法规种类、数量繁多，在食品生产的不同阶段分别起着监管食品安全的作用;二是国家进出口检验检疫局出台的有关食品安全的法律法规;三是食品在出口时进口国的食品安全法律法规。这3个层次的法律法规均对我国食品企业的食品质量安全发生作用。

2．1进出口检验检疫局执行的出口食品安全法律法律法规截止到2010年，我国进出口检验检疫局共制定或执行有关出口食品安全的法律法规23项，其中最重要的应用较广泛的有10项，被称为“四法六条例”。四法分别是《食品安全法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》;六条列分别为《食品安全法实施细则》、《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》、《中华人民共和国进出口商品检验法实施条列》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条列》、《中华人民共和国进出口货物原产地条例》、《中华人民共和国认证认可条例》。(1)出口食品首先符合《食品安全法》、《食品安全法实施细则》的要求。《食品安全法》从10章9个方面对我国食品安全的标准、生产、加工、流通、检验、进出口、事故处理、监督管理、法律责任进行了规定，其中第6章详细规定了食品出口:出口的食品由出入境检验检疫机构进行监督、抽检，海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明放行。出口食品生产企业和出口食品原料种植、养殖场应向国家出入境检验检疫部门备案。国家出入境检验检疫部门应收集、汇总进出口食品安全信息，并及时通报相关部门、机构和企业。国家出入境检验检疫部门应建立进出口食品的进口商、出口商和出口食品生产企业的信誉记录，并予以公布。对有不良记录的进口商、出口商和出口食品生产企业，应加强对其进出口食品的检验检疫。(2)除《食品安全法》外进出口检验检疫局单独执行的食品安全法律法规。《食品安全法》作为目前我国应用最广泛的法律，除了内销食品企业要执行，出口食品企业也要执行，对于出口食品安全的监管进出口检验检验局还有另外单独执行的法律法规。《中华人民共和国国境卫生检疫法》和《中华人民共和国进出境动植物检疫法》在出口食品的卫生检验检疫方面作出了具体规定。《中华人民共和国国境卫生检疫法》规定出境的交通工具和人员，必须在最后离开的国境口岸接受检疫。《中华人民共和国进出境动植物检疫法》规定出口货主或者其人在动植物、动植物产品和其他检疫物出境前，向口岸动植物检疫机关报检。出境前需经隔离检疫的动物，在口岸动植物检疫机关指定的隔离场所检疫。输出动植物、动植物产品和其他检疫物，由口岸动植物检疫机关实施检疫，经检疫合格或者经除害处理合格的，准予出境;海关凭口岸动植物检疫机关签发的检疫证书或者在报关单上加盖的印章验放。检疫不合格又无有效方法作除害处理的，不准出境。经检疫合格的动植物、动植物产品和其他检疫物，更改输入国家或地区，更改好的输入国家或者地区又有不同检疫要求的;改换包装或者原未拼装后来拼装的;超过检疫规定有效期的货主或者其人应当重新报检。同时规定:违反本法规定，未报检或者未依法办理检疫审批手续的;未经口岸动植物检疫机关许可擅自将进境动植物、动植物产品或者其他检疫物卸离运输工具或者运递的;擅自调离或者处理在口岸动植物检疫机关指定的隔离场所中隔离检疫的动植物的，由口岸动植物检疫机关处以罚款。报检的动植物、动植物产品或者其他检疫物与实际不符合的，由口岸动植物检疫机关处以罚款;已取得检疫单证的，予以吊销。擅自开拆过境动植物、动植物产品或者其他检疫物的包装的，擅自将过境动植物、动植物产品或者其他检疫物卸离运输工具的，擅自抛弃过境动物的尸体、排泄物、铺垫材料或者其他废弃物的，由动植物检疫机关处以罚款。引起重大动植物疫情的，比照刑法第一百七十八条的规定追究刑事责任。伪造、变造检疫单证、印章、标志、封识，依照刑法第一百六十七条的规定追究刑事责任。《中华人民共和国进出口商品检验法》(下称《检验法》)是我国食品出口检验方面规定最详细的法律。《检验法》第五条规定列入目录的进出口商品，由商检机构实施检验。同时第六条规定出口食品必须实施的进出口商品检验，是指确定列入目录的进出口商品是否符合国家技术规范的强制性要求的合格评定活动，合格评定程序包括:抽样、检验和检查;评估、验证和合格保证;注册、认可和批准以及各项的组合。对于出口商品的检验，《检验法》规定必须经商检机构检验的出口商品的发货人或者其人，应在商检机构规定的地点和期限内，向商检机构报检。商检机构应在国家商检部门统一规定的期限内检验完毕，并出具检验证单。对规定必须实施检验的出口商品，海关凭商检机构签发的货物通关证明验放。经商检机构检验合格发给检验证单的出口商品，应在商检机构规定的期限内报关出口;超过期限的，应重新报检。为出口危险货物生产包装容器的企业，必须申请商检机构进行包装容器的性能鉴定。生产出口危险货物的企业，必须申请商检机构进行包装容器的使用鉴定。使用未经鉴定合格的包装容器的危险货物，不准出口。对装运出口易腐烂变质食品的船舱和集装箱，承运人或者装箱单位必须在装货前申请检验。未经检验合格的，不准装运。对于违反《检验法》的行为，《检验法》规定将必须经商检机构检验的进口商品未报经检验而擅自销售或者使用的，或者将必须经商检机构检验的出口商品未报经检验合格而擅自出口的，由商检机构没收违法所得，并处货值金额5%以上20%以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。违反本法规定，未经国家商检部门许可，擅自从事进出口商品检验鉴定业务的，由商检机构责令停止非法经营，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。进口或者出口属于掺杂掺假、以假充真、以次充好的商品或者以不合格进出口商品冒充合格进出口商品的，由商检机构责令停止进口或者出口，没收违法所得，并处货值金额50%以上3倍以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。伪造、变造、买卖或者盗窃商检单证、印章、标志、封识、质量认证标志的，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由商检机构责令改正，没收违法所得，并处货值金额等值以下的罚款。我国进出口检验检疫局对出口企业的食品制定、执行了23项法律法规，这些众多的法律法规，从不同方面规定了出口食品要遵守、执行的标准条款。而且这些法律法规都是由进出口检验检疫局单一部门执行的，在执行中避免了法律之间衔接的盲区，也不会出现相互推诿的状况，因而食品安全监管的效率更高。

2．2进出口检验检疫局落实的出口国或地区的食品安全监管法律法规《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》要求:“出口产品的生产经营者应保证其出口产品符合进口国(地区)的标准或者合同要求。”所以食品的出口除了要遵守本国的出口食品安全法律法规，还要遵守进口国的食品安全法律法规。因此如何把食品进口国(地区)的食品安全法律法规通过一定措施落实下去，成为进出口检验检疫局在促进食品出口，提高食品安全检验检测水平的重要工作。

2．2．1推行“公司+基地+标准化”模式。日本、韩国、新加坡要求出口到本国的保鲜和冷冻蔬菜等，原料必须来自于本企业的备案基地;如进口方提出溯源要求或双方签署协议对其原料来源有要求的，其原料将必须来自于本企业的备案基地。基于以上规定，潍坊，宁波等地的出入境检验检疫局推进“公司+基地+标准化”的生产管理模式。要求出口食品生产企业的原料必须来自符合要求的种养殖基地，企业在种养殖基地大力推广农业标准化，实施标准化种植、养殖。企业对基地实行统一管理，对农药等农用物质实行统一购买、统一保管、统一分发、统一使用，企业必须统一建立完善基地管理、原料验收等系列管理制度。宁波市从2008年1月1日开始将该模式提高扩展到所有出口到日本的疏菜。截至2010年底，宁波检验检疫局备案出口蔬菜基地共有85个，7333hm2。标准化生产的出口蔬菜基地为确保出口食品安全奠定了坚实的基础］。

2．2．2引导企业提高生产工艺。日本是山东出口宠物食品的主要市场，2004年以来，由于我国发生高致病性禽流感疫情，日本政府提高了宠物食品的安全标准，要求出口到日本的宠物食品全部采用软包装罐头工艺进行生产，加热方式为环境温度121℃，压力0．18MPa，经过30min的高温处理，达到杀灭病菌的目的。这虽然达到了进口国的卫生要求，但产品商业价值却大大降低，外观颜色变深变黑、质地开裂，再加之包装材料价格昂贵，企业生产费时费力，经济和社会效益受到严重影响。为了改变软包装罐头生产工艺对产品的不利影响，在山东检验检疫局的帮助支持下，潍坊鑫都食品有限公司对宠物食品加工车间进行了工艺改造，改造后的车间完全满足了日本农林水产省热加工要求，即用热风干燥工艺，使产品的中心温度达到70℃以上且保持30min以上。这种加热方式能有效地杀灭产品中的病菌病毒，同时也有效改善了产品的品质和外观形状。这种加热方式可降低成本约600元/t，按全国年出口日本3万t宠物食品计算，每年可创造经济效益1800多万元。这标志着我国宠物食品不必再以罐头食品身份出口到日本，填补了我国出口宠物食品生产企业没有在日本注册的空白。

2．2．3建立出口食品风险预警与快速反应机制。广州出入境检验检疫局针对2011年8月出口日本和美国的月饼遭到限制的状况，对所有出口重点食品全面质量状况进行摸底，建立出口食品周报制度和按国别按品种汇总分析制度，实时掌握出口食品特别是输日食品的出口批次、检测情况、出口企业等相关信息;建立信息收集和快速预警制度，随时跟踪出口食品动态和国外技术壁垒变化，及时了解对日对美出口食品质量状况和信息，进一步增强应对突发事件的能力和水平;切实做好输日输美食品口岸查验工作，对货证不符或存在质量安全问题的产品一律不得出口。

2．2．4推行以电子监管为依托的分类管理制度。为适应国外食品安全检验标准，我国多个省份，如山东省、甘肃省、浙江省等均对出口食品企业实施分类管理制度，严格一类企业的准入，做好二类企业的帮扶，狠抓三类企业的治理，对信誉好、自检自控能力强、产品质量管理水平高的龙头企业产品实施宽松的检验检疫措施直至免检;对信誉差、自检自控能力差、产品质量不稳定企业产品加强检验，不合格决不放行。通过出口免验、对外注册、分类管理和检验监管模式转变等措施，在企业中积极推行ISO9000、HACCP、GAP等国际通行的质量安全管理理论、方法，加强对企业骨干技术人员的培训指导，引导和督促企业建立健全质量管理体系，提高企业质量安全管理水平。

2．2．5建立“从田头到餐桌”全程监控体系。欧盟对出口食品制定的178/2002号法规规定:在生产、加工及分配的所有阶段追踪食品、饲料及其成分存在情况的能力。该法规包含可追溯性原则的一般性条款，条款中涵盖了所有的食品和饲料，以及所有食品和饲料经营者，同时，已有的关于牛肉、鱼类、转基因产品等特定行业的立法保持不变;条款中还规定，有关可追溯性的要求仅限于确保经营者可以确定问题产品的直接供应商及直接采购者。为此江苏省自2010年开始建立肉类蔬菜流通“从田头到餐桌”全程监控体系，南京市、无锡市被确定为全国首批肉类蔬菜流通追溯体系建设试点城市。目前，江苏省已在南京、无锡、连云港、扬州、南通、徐州6城市初步完成肉品质量安全信息追溯体系建设试点。肉类蔬菜流通追溯体系，主要是在屠宰环节，对生猪调入、检疫检验、屠宰分割等信息建立电子台账，写卡、打单出场(厂);在批发环节，实行电子结算，对批发商身份资质、产地来源、品种数量、检测结果等信息进行电子采集录入;在消费环节，零售商进入零售市场时刷卡上柜，配送企业或团体采购人进入集体伙食单位刷卡入库，通过PC机和刷卡器，将进场或入库的肉类蔬菜信息导入终端子系统。全程各类数据随时上传至中央数据平台，形成一条各流通节点信息互联互通、环环相扣的肉类蔬菜流通追溯信息链，为政府职能部门监管以及百姓质量查询提供信息支持，市民可根据农贸市场电子标签秤打印小票上的追溯码，通过互联网实现消费终端的信息查询。

3结论与讨论

(1)该研究分析了我国企业食品出口法律法规的制定和执行现状，并与国内食品质量监管法律法规的制定和执行状况进行了对比。总体上我国企业食品出口的监管是由进出口检验检疫局执行相关的法律法规，并把进口国(地区)的食品安全监管标准进行了众多措施的落实。相比之下，国内的农业部门、工商行政部门、质量监督部门、食品药品监督部门、卫生部门以及刚成立的国务院食品安全委员会都是国内企业食品安全的监管或协调部门，这些部门制定的众多法律法规分阶段对我国企业食品安全进行监管，但结果是国内企业食品安全事故发生多于出口企业食品安全事故;国内食品合格率低于出口食品合格率。这表明国内食品安全监管的多部门管理模式效率低，而出口食品安全监管的单部门管理模式效率高。(2)如何提高国内食品的合格率，降低国内食品安全事件的发生率是目前必须解决的难题。该研究表明，国内食品安全监管的多部门管理模式效率低，而出口食品安全监管的单部门管理模式效率高。因而，如何采取措施提高国内食品的合格率，降低国内食品安全事件的发生率，仍需进一步研究。笔者认为应探索的路径有2个。一是如何变国内多部门监管为单部门监管;二是如何把国外的食品安全法律法规引入国内，使得食品安全监管法律标准国内外统一。