建设项目绩效审计研究

【摘要】本文从阐述建设项目绩效审计的含义及要素入手,分析了建设项目绩效审计的特点,提出了建设项目绩效审计应着重抓住投资决策、投资管理、资金使用和投资效果四个环节,围绕绩效审计的三要素――经济性、效率性和效果性来开展。

【关键词】建设项目 绩效审计 经济性 效率性 效果性

绩效审计也称3E(Economy,Efficiency,Effectiveness)审计,是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。进行绩效审计,目的在于从第三者的角度,向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息,促进资源的管理者或经营者改善管理、提高效益、更好地履行经济责任,帮助其实现更大的经济效益。

一、建设项目绩效审计的含义及要素

建设项目绩效审计是指审计机关依据国家法律、法规和政策规定对建设项目的经济性、效率性和效果性进行的审计。它在审计理念、目标、内容、方法等方面都突破了传统财务审计的范围,是用绩效审计的思想对建设项目进行综合的、系统的检查、分析,根据一定标准评价建设项目的投资效益,有针对性地提出措施和建议,为有关方面决策提供信息。

经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素。从经济学的角度,“绩效”的概念应该解释为资源的节约,这种节约可以表现为经济性、效率性和效果性。

经济性(Economy),就是以少的投入取得好的经济效果,指在适当考虑质量的前提下,减少资源购置和使用的成本,即花的少。

效率性(Efficiency),就是以最低的资源耗费,获得一定数量和质量的产出,即投入已定时,如何取得最大的产出,或产出一定时,如何缩小投入,即花的好。

效果性(Effectiveness),就是指产出是否达到预期目标,即以较少的投入取得一定数量的产出,有关的方针目标、经营目标和其他预期结果是否完成,即花的值。

实际上,经济性、效率性和效果性三要素之间往往没有明确的界限,实际业务中很难把三者完全割裂开来,尤其是经济性和效率性,单独来检查和评价其中的某一项,有时候显得意义不大。而建设项目审计的各项内容对建设工程的影响大都是全方位的、综合性的,审计人员一般将其综合起来检查并加以考虑比较,然后得出结论。

二、建设项目绩效审计的特点

1、审计时间的提前性

建设项目绩效审计不是在事后,而是在经济活动的过程中挖掘提高经济效益的潜力。建设项目绩效审计可以是对经济活动的事前、事中、事后审计,而且强调事前审计的作用,而财务审计、财经法纪审计一般在期末,主要是事后审计。

2、审计方法的多样性

建设项目绩效审计具有多样性的特征,除了运用常规审计方法如检查、盘点、查询等方法外,还要经常使用分析性复核、观察、跟踪审计、统计抽样及成本效益分析等方法,尤其是观察法得到了有效的利用,而这在合法性审计中一般是用不上的。

3、审计依据的复杂性

建设项目绩效审计的依据主要是能够用以评价审计项目是否有效的有关效益标准,且没有对各种审计项目普遍适用的标准。绩效审计人员要想完成审计任务,就必须选择出与被审计项目相适用的审计方法。而合法性审计所依据的一般是普遍适用的现行会计准则和财经政策、法规。

4、审计内容的广泛性

财务审计的对象侧重于被审计单位的财务收支活动及会计资料,建设项目绩效审计的审查范围超过了财务会计活动,拓展到对所有的经营管理活动进行评价。

5、审计成果的扩大性

建设项目绩效审计的成果主要体现为对被审计单位进行的绩效评价和提出的有利于促进其提高效益的建议。结论应包括对被审计单位管理工作的经济、有效性的评价,以及现实的改进建议。而财务审计的成果则主要体现为对财务收支的真实性、合法性的评价和对违规财务收支做出的处理决定。

6、审计处理的建设性

由于绩效审计主要履行建设性职能,其目标在于促进改进工作、提高效益,因此一般采取提出建议的方式来促进被审计单位改进工作,这里审计建议只起指导性作用,而不能强制被审计单位执行。其着眼点在于努力提高所提审计建议的可行性和有效性,使被审计单位最终乐意接受并执行。而财务审计主要采取强制性的处理方法。

三、开展建设项目绩效审计的关键

为了搞好建设项目绩效审计,必须以被审计单位投资活动的真实性、合法性审计为基础,以工程建设资金为主线,重点抓住投资决策、投资管理、资金使用和投资效果等四个环节,对其经济性、效率性和效果性做出评价并提出改进建议,促进被审计单位改善经营管理、提高效益,逐步解决我国基本建设投资过程中存在的问题。

1、投资决策审计

投资决策审计包括建设项目可行性研究的审计、设计文件的审计、资金来源及其落实情况的审计等。

(1)可行性研究的审计。重点审查项目立项程序,防止违反决策程序、擅自立项行为的发生;审查项目前期可行性研究工作的充分性,防止可行性研究变为“可批性研究”的倾向;审查是否进行了实地调查、勘察,各种数据资料是否准确,来源是否可靠,是否有符合规定的依据;审查勘探设计单位的资质、项目的拟建规模、项目选址是否满足要求;重大项目决策应该透明化、民主化,促进有关部门规范投资决策程序。

(2)设计文件的审计。重点对初步设计、施工图设计及工程预算进行审计。为了不影响业主的工作,可待初步设计、施工图设计及工程预算的编制做完后再进行审计,这个阶段要紧紧结合可行性研究报告进行,要看初步设计内容是否全面,是否在编制预算中正确使用定额,检查预算的编制是否漏项,是否是最合理的方案,看图纸是否为具备资质的单位设计,是否经过图纸、预算审查。

(3)资金来源及其落实情况的审计。重点审查建设项目的资金来源是否落实到位、是否合理,是否专户存储,建设资金能否满足项目建设当年应完成工作量的需要。对使用国债的建设项目,要严格规定其操作程序和使用范围,并作为建设资金审计的重点。

2、项目管理审计

重点关注管理是否适当、是否讲究效率、项目目标是否实现,是否存在管理不善造成损失浪费等效率性和效果性方面的问题。项目管理审计包括招投标工作的审计、工程管理监理的审计等。

(1)招投标工作的审计。主要审计建设过程是否按规定招投标,招标人是否具有相关的资格,招标方式的选择是否恰当,招标信息的方式是否适当,资格预审工作是否公正,招标文件是否完备、是否存在隐患,标底是否控制在批准的总概算及投资包干的限额之内,开标、评标、定标的过程是否公平、公开、公正。

(2)工程管理监理的审计。重点对工程投资控制、工程进度控制、工程质量控制的审计。审查建设单位管理人员是否与施工单位串通,审查监理体制是否健全,有无编制工程建设监理规划,特别要注意是否存在项目建设管理、施工和监理三位一体的现象。

3、资金使用审计

目前由于管理部门和环节较多,在资金的拨付、管理、使用中存在许多违规使用基本建设资金的现象,因此必须就其真实性、合法性做出审计评价。

(1)审计建设项目概算执行是否真实,合法。审计单位过程的建设规模、建设标准等是否符合批准的初步设计文件的要求,预算投资是否控制在概算之内,设计变更、调整是否合理,概算调整是否合理。

(2)审计项目资金支出是否真实、合法、有效。审计投资建设资金是否按规定用途使用,是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题,建设资金是否及时、足额拨付到位,是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益的发挥等问题,政府各职能部门对投资建设资金拨付、使用和管理等各个环节的监管是否到位、有效。

(3)财务管理是否规范。审计建设资金来源及到位情况,是否做到专款专用,是否存在重点工程建设资金被移用得情况,是否存在白条支付及工程款直接拨付给承建者个人的现象,费用的发生是否真实、合理,所发生的费用是否根据会计制度的规定,设置明细科目进行核算,账务处理是否合规等。

4、投资效果审计

投资效果审计是指建设项目竣工验收时,对其投资效益进行综合评价,通过综合分析对项目的经济效益、社会效益和环境效益做出正确评价。

(1)建设项目经济效益审计。建设项目经济效益包括财务效益和国民经济效益两个方面。建设项目财务效益审计主要评审如下内容:财务数据的确定是否准确科学,财务报表的编制是否正确。建设项目国民经济效益审计是按照资源合理配置的原则,从国家宏观角度出发,用一整套国家参数计算,对建设项目经济合理性的再评审,国民经济效益审计用调整过的价格,即一套影子价格计算项目的效益和费用。

(2)建设项目社会效益审计。项目社会效益评价主要包括项目的单位净产值综合能耗、单位投资占用耕地、单位产品生产耗水量、国土资源浪费率、投资经济增长率等指标。

(3)建设项目环境效益审计。建设项目环境效益审计重点在于评价建设项目对环境产生的影响,侧重定性分析评价环境规划的科学合理性,社会、经济、资源、环境、人口发展之间的相互协调性,主要评价建设项目在生态保护和创造良好自然环境方面的指标。

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