新型城镇化背景下公共财政革新思路

摘要：城镇化过程中的不协调现象制约了社会经济均衡化发展，难以在长期中对城乡经济形成持久推力。研究发现，合理的公共财政对于打破城乡二元结构有着直接刺激和间接引导的关联作用，在现阶段分税制基础上探索一条适应新型城镇化战略改革的新路子有利于提升社会综合福利，实现帕累托改进。本文从新型城镇化内涵着手，在财税分配思路导向下论述了城乡二元现状及二元循环悖论，基于以上事实提出了一元财政思路，从公共配给、财税体制、融资创新、产业扶植等方面探索解决时下城乡发展差异化难题。

关键词：新型城镇化；公共财政；城乡二元结构；分配制度

中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）03-000-03

在十六大提出走“中国特色城镇化道路”之后，经过十多年的快速演进，中国名义城镇化率从2000年的36.2%增长到2012年的52.6%。我国迈入了“城市化过程曲线”理论（RayM.Northam，1975）所谓的人口向城市迅速聚集的中期加速阶段，预示着农业型社会正在向城镇型社会转型。但是中国的城镇人口和城市规模快速膨胀的同时也暴露了一系列问题，这些问题与固有的制度缺陷交织在一起成为制约中国经济社会健康发展的“短板”。加之当前中国面临人口红利消失和国际经济势态低迷的双重影响，中国社会经济面临巨大的转型压力，社会各界纷纷探讨能够拉动内需、保障就业、改变城乡二元结构的新型城镇化路子。诺贝尔经济学奖获得者JosephStiglitz（2000）曾指出，中国的城镇化和美国的高科技产业将是影响21世纪人类发展的两件大事。

当前城镇化存在追求数量忽视质量、追求总量忽视均等等一系列问题，对社会稳定和经济协调稳健发展有重要影响，因此公共财政的革新显得尤为迫切，这在党的十报告精神中也有集中体现。这意味着，国家和地方政府在主导新型城镇化改革的过程中有必要着眼于公共财政的有效性，结合地方实际需要尝试二元财政分配向一元转轨，从注重城市发展向城乡协调过度，突出乡镇财政扶植力度和转移支付，该领域的学术探讨有利于发现带动广大社会组织和劳动民众的积极性，让被动、失衡、粗糙的城镇化迈向主动、和谐、新型的城镇化。

一、新型城镇化改革内涵及财税分配思路导向

新型城镇化的发展模式是多元形态共生状态下的集约发展，较传统城镇化发展模式具有其新的要求：第一，充分尊重乡民的权益，以人为本。虽然2012年的城镇化率超过50%，但是农民工并没有完整的享受到市民应该有的教育、医疗、养老等保障，实际城市化率较低。因此需要提高户口城镇化的水平，降低农村户口转为城镇户口的标准，让农民享受城镇居民的福利待遇。避免强征土地现象，以合理的方式转移农村人口。增加财政对农民的转移支付，特别照顾发展滞后的区县。第二，优化城镇布局，节约用地。新型城镇化要求大中小规模城镇的人口、住房、资源相协调，提高土地等各项资源的利用效益，避免盲目造城。第三，健全基础设施建设，优化居住环境。城镇相比城市来说，要更好的发展就必须完善基础建设，为居民提供良好的生活居住环境。第四，注重城镇二、三产业的发展，提高农业科技运用水平。利用好工业化和信息化促使农村产业升级，着眼于城乡经济的长远战略发展。第五，建设文明生态城镇。在城镇化过程中要注意尊重保护自然，促进人与人、人与自然、人与社会和谐共处，走集约、绿色、低碳的新型城镇化道路。基于以上要求，想要解决当前城乡差距过大、二元矛盾凸显等问题，一条具有直接现实性的思路便是在新型城镇化改革过程中打破原有财政倾向性供给思路，适当调整财政分配重心，使实现城乡分配趋于均衡化。这包括平衡城乡之间的财政分配；注重对落后地区的财政投入，加强对“三农”的支持；根据经济结构变化调整农村财税制度，实现城乡税制接轨。

二、公共财政对破解二元难题的作用机理

（一）财政投入或转移支付直接作用于乡镇边缘主体

财政是国家凭借政治权利采取税收等方式集中部分国民收入用来满足公共需要的收入和支付活动，从而实现资源配置、收入分配、宏观调控和监督管理的职能，它可以优化资源配置、实现要素公平分配、促进经济系统自稳定。农村经济发展主要依靠精耕细作，劳动要素和自然条件依存度高的农业客观上剥离了技术与服务收益，形成了自我发展能力薄弱这一普遍现实，此外从目前市场供应链结构观察几乎我国所用农产品生产与销售环节是分离的，从事初级劳动的农民收益偏低，他们更加需要财政投入或者转移支付加以扶持。根据经济学原理可知，公共物品具有非排斥性和非竞争性，私人不愿意生产和提供公共物品，在破解二元难题的过程中无法通过市场自发配置实现公共分配的帕累托最优。城镇化过程中需要的水电气供给、基本交通设施、基本通讯设施等具有公共物品的特性，政府通过公共工程支出更多地承担民间不愿意投资的工程，为居民直接提供公共产品。此外，财政可以调整和发展城镇企业，支持“瓶颈”产业发展。城镇化过程中需要产业支撑，如果只是人口的单向位移而不发展产业，那么城镇化只是空中楼阁。乡镇企业一般实力薄弱，市场份额有限。因此，有必要通过财政扶持乡镇企业，给其发展提企业税收优惠，培育基础经济实力。

（二）政策机制间接引导城乡经济平衡发展

根据相机抉择理论（JohnMaynardKeynes，1936），政府在进行需求管理时可以根据市场情况和各项调节措施的特点，机动地决定和选择当前究竟应采取哪一种或哪几种政策措施。在城乡经济平衡问题上政府也可以通过导向作用，间接调整城乡资源分配。一方面，政府可以立足于未来市场需求对当前经济尚且落后的某一片区进行战略规划，引导专项企业入驻，同时基于优惠政策，为拉动地方就业、改善经济弱势环境发展提供良好的发展条件。面对现今的城乡二元结构，虽然上述措施短期效果不如财政拨款等直接作用效果那么明显，但在长期有助于让该地区降低社会成本提高自身竞争力，从而在市场上逐步争取一席之地。另一方面，政府可以通过政策的调整给市场一个指示信号，引导社会上更多的资金技术人才流向农村。特别是引智工作，经济的局限导致急需智力引进的大部分地州县份不能给予专业技术人才好的物质条件，以致科教文卫等公共事业与城市的差距进一步加大，如此循环产生引智悖论。因此政府可以尝试强化引进人才的“跨期补偿”，如在未来技术岗位提拔、福利分房、家属福利照顾等方面进行考虑。

三、现阶段公共财政与顶层设计目标之间的落差分析

（一）城乡之间的财政支出差距过大

上个世纪五十年代，我国建立的以户籍制度为基础的城乡二元结构，城乡分别采取不同的资源配置方式，城市的公共服务由政府公共财政提供，但是农村的公共服务大部分由村民自己提供，造成城市和农村的财政支出相差巨大，这种对农村取多予少的倾向性财政长期持续导致了乡村发展严重落后。另外由于分税制改革，地方财权上移资金不足，不得不压缩对农业基础性建设的支出以及对贫困居民的救助。虽然近年来各地采取了一些协调城乡经济发展的措施，但是城乡差距和贫富差距仍然很大，2010年、2011年和2012年城镇居民家庭人均可支配收入分别为19109.4元、21809.8元和24564.7元，同期农村居民家庭人均纯收入分别为5919.0元、6977.3元和7916.6元，两者比例始终处于3：1左右，绝大多数农村始终严重滞后于城市的发展。此外，在推进城镇化过程中，农村的生活方式也较改革开放前有了明显的改观，农民对水电气、交通、教育、医疗等公共产品的需求增多，原来的农村财政支出远远不能满足，农村基础设施薄弱，农村公共产品无法有效供给，居民的期望目标与现实条件形成了鲜明的落差。

（二）地方财政入不敷出，财政风险暴露

随着城镇化进程的加快，需要地方财政给予的投入也更多，而地方财力有限，使公共财政对新型城镇化的推进作用大受限制。中国1994年分税制改革，重新划分了中央税、地方税、中央地方共享税，让中央享有更多的财政收入，中央和地方财权事权不匹配。加之近年来逐渐减免农业税，对以第一产业为主导的县份财政税收影响更大。

表1 中央和地方财政收支状况

数据来源：中华人民共和国国家统计局

从上表可以得知，近年来地方政府财政收入占全国收入50%左右，省、市、县、乡四级总共才占用财政收入的一半，但财政支出占比却超过八成。政府主导城镇化过程中需求的建设资金巨大，地方财政亏空越来越严重。背负着巨额债务的地方政府采取“土地财政”的方式筹资蕴含极大的财政风险，同时，政府凭借公权力以低价强行征地拆迁，整合土地出让使用权获取土地出让金以此牟取暴利抬高房价，导致民怨不断，引致社会矛盾激化。

（三）财政资金管理不善，利用效率不高

城镇化财政资金管理体制不健全，存在资金使用效率低的情况，导致原本有限的资金更加紧张。首先是政府对城镇化的投入缺乏系统管理，资金使用范围模糊。城镇化过程中项目众多规划不一，政府对项目的投入缺乏科学论断，且对资金投入分散，缺乏重点。其次，对财政资金的监督不力，造成资金流失。财政资金来源方式复杂而不稳定，客观上导致了管理和监督上的困难，特别是中央对地方的转移支付时常发生公款挪用的现象。再次，财政资金的使用不合理。政府对办公项目投入过多，比如修建豪华的行政办公楼，直接造成财政资源浪费。

（四）财政对地方产业支持不足，城镇企业发展慢

城镇化的发展必须要以地方产业为支撑，而单薄的地方经济实力难以成为产业集群的后盾。单纯的城中村改造或者农村户口城市落地并不代表城市化水平的提高，这样的城镇化推荐很容易形成一个“空壳子”。缺乏财政的扶植很容易导致产业对地方经济刺激作用不够，第三产业及新型产业难以跟上整体经济步伐。同时也会致使农民住进楼房却无法就业，有很多被征地的农民失去了收入来源从而形成了集中贫困的困境，这不利于民生问题的解决。

四、基于帕累托改进的均衡化公共财政推行思路

意大利经济学家帕累托提出的帕累托改进是公平与效率的“理想王国”，根据这种思路引导，我国现阶段二元化的城乡经济结构存在帕累托改进，要促使我国新型城镇化顺利推进经济有效发展，必须优化城乡公共财政分配制度。

（一）进行财政体制改革，促进城乡公共服务一元化

针对我国城乡公共服务二元化供给的现状，应该把财政体制改革的方向往均衡化推移。在城乡结构修匀的探索上一些地方发展薄弱的国家如日韩采取由中央供给、各级农业合作组织参与公共服务的提供的方式。先富带后富的改革论断让城市板块发展先与农村一步。平衡城乡差距主要从以下几个方面入手：一，教育资源的均等分配。我国农村人口比例大，但是为农村提供的教育资源却很有限，致使农村思想理念和专业技能低下，造成城乡更大的分化。二，公平的社会就业。由于农村人口户籍限制，不利于自由就业，需要财政辅助户籍制度改革。此外，考虑到农民专业技能单一，在对“实地农民”的处理环节上除了物质补偿政府有必要提供像样的职业培训。三，配套的基础设施建设。城市里的交通、水电气、能源等设施相当完善，而农村硬件及软件配套均相对落后，对于农村通车、通气、通水、通路等一个也不能落下。四，完善的医疗及社会保障体系。农村就医、养老、失业、社会保险等落实力度不够，需要财政向农村倾斜提供更多的资源和资金，让农民享有城镇居民一样的社会保障服务，改善农村民生。

（二）完善地方财税体制，逐步实现城乡税制一体化

随着城镇化进一步推进，实现城乡税制接轨显得尤为迫切。解决中央出政策地方出资所导致地方财政难题，首先要理顺中央和地方的税收，进一步完善分税制。地方税收收入占总收入30%左右，但却承担着80%的支出。部分中央税、地方税、和共享税的征管缺乏明确的界限，导致中央和地方“争税”现象频发，部分财政收入划分不合理。因此应该明确中央和地方的具体税收征管权限，适当的调整地方税收以扩大地方税收。其次，完善中央对地方的税收返还和转移支付制度。94年分税制确定了以地方上缴给中央的增值税和消费税为基础计量的税收额返还给地方。但是这种制度最终导致地区经济差异化扩大，不利于落后地区的发展，应调整税收返还额的计量基础或者考虑取消税收返还制度加大转移支付力度。不妨借鉴国际上的经验，建立起稳定充足的转移支付资金，增加对地方的一般转移支付，减少专项转移支付，补充地方的财力资源，并且建立完善监督体制，避免资金被贪污挪用。再次，调整地方财税，完善地方税收种类，拓宽地方税基，推行房产税抑制地方“土地财政”，根据经济变化设置相应税收，如环境资源税、社会保障税等。

（三）创新融资机制，推进政策性金融机构改革

融资机制的创新可以解决地方财政收入有限且融资困难的问题。一方面，对地方债券进行试点，逐步推展到全国。地方政府债券主要用于地方性公共设施的建设。通常，地方发债有两种模式，第一种为地方政府直接发债；第二种是中央发行国债，再转贷给地方。2009年财政部发行了2000亿地方债券，并分配到全国。可以继续推行这样的方式为地方政府筹资，借鉴基层项目资金缺口的难题。另一方面，对当前政策性金融机构进行改革，加大对城镇化项目的投资。加强政府与政策性金融机构的项目合作，为重大城镇化项目提供资金支持。在农村中金融体系极不发达，而且城镇化项目中大多具有投资大、回收期长、风险大等特点，因此需要更加明确国家开发银行、农业发展银行等政策性金融机构的职能，提高其在城镇化过程中的地位，对农村基础设施项目等进行重点投资。拓宽政策性性金融筹资渠道的同时也应对其缴纳税费给予适当的减免政策。在机构内设置信贷风险系统，对各种项目进行充分谨慎的评估以避免投资风险，提高资金运转效率。

（四）落实基层产业健康扩建，促进城乡产业结构一体化

总理曾经指出，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。过去政府财政优惠主要倾向于城市产业，如今必须更加重视对农村产业的财政扶持。根据各地城镇化的历史进程可看到，一些有较好产业基础的地方城镇化除了推进速率较快，而且完成质量较高。因为产业基础不仅可以提供资金和就业机会，而且也提供与之相关的医疗、保险等保障措施，当然农村产业发展与城市产业发展不同，城乡产业结构一体化不是一律化，过去城市发展中对环境的牺牲较大，所以农村发展不能重蹈覆辙。地方政府应根据地方实情和优势扶持相应战略性新兴产业，一方面给予财力支持，一方面优化产业发展环境。大力发展餐饮、物流、金融等服务业以及新兴产业，并鼓励相关产业集群发展。在城市附近的城镇，财政鼓励建立经济开发区、高新技术区等，既可以促进经济发展增加居民就业又可以适应生态建设的需求。对于离大城市较远的乡镇积极开展新农村建设，挖掘农业基础优势发展特色农业，并根据当地情况逐渐实现机械化、规模化和产业化。对于有独特优势比如风景秀丽、人文底蕴浓厚的地域，考虑充分利用当地资源积极发展旅游业，为地方城镇化发展构建产业支撑。

五、结论与政策建议

我国正在从一味圈地建城的城镇化转换为以人为本、统筹兼顾的新型城镇化，面对城镇化的新发展，财政体制也必须“与时俱进”，建立直接和间接的宏观作用机制推进新型城镇化，打破城乡二元结构实现城乡一体化。经过上述综合分析得出以下政策性建议：首先，实施城乡公共服务均等化策略。转变倾向型思维，把重心逐步从城市向农村偏移，对农村投入更多的公共服务，完善基础设施等硬件条件同时提升农村教育、卫生、社会保障等软实力。其次，完善财政税制。处理好中央和地方的税收关系，健全地方税收制度。在继承现行五级财政层级的同时努力突破基层财税分配比例。再次，革新地方财政融资机制，解决地方财政瓶颈和农村借贷困难的问题，同时抑制时下蔓延的“土地财政”现象。最后，财政辅助地方产业发展，一方面加大对地方产业的投入和扶持，另一方面给予税收优惠，引导更多的社会优质资源流转到农村。

我国新型城镇化由政府主导推进，作为国家重要宏观调控工具的财政成为新型城镇化过程中的改革亮点，我国经济统筹协调发展亟待财政体制的革新。因此，在当前形势之下，创建一元财政分配的战略决策有益于促使我国城镇化的集约、健康、生态、文明发展，我国经济发展也必当迈向新的发展空间。

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作者简介：文伟扬（1989-），男，云南昆明人，硕士研究生，从事金融学研究。

刘玉兰（1991-），女，四川资阳人，硕士研究生，从事财政学研究。

梁含嫣（1993-），女，河北石家庄人，本科生，从事财政学研究。

基金项目：云南大学川基金重点项目（批准号：13KT102）阶段成果。