浙江探路新型城镇化

推进新型城市化，走出了一条具有浙江特色的统筹城乡之路

“城市化率达到63.2%，城乡统筹发展水平居全国前列”，2013年1月25日，时任浙江省代省长李强在省十二届人大一次会议上作政府工作报告时如是表示。63.2%的城市化率是浙江省值得骄傲的一份成绩单，高出全国平均水平约11个百分点，是中国城乡收入差距最小的省份之一。

作为东部沿海发达省份，浙江的城镇化走出了一条持续探索、创新实践，具有浙江特色的道路。

一场广泛而深刻的变革拉开帷幕。1998年，浙江在全国率先提出并实施城市化战略。2004年，率先制定实施城乡一体化纲要。2006年，省委、省政府召开城市工作会议，率先提出并实施新型城市化战略，出台《关于进一步加强城市工作、走新型城市化道路的意见》。2012年，省委、省政府又召开了全省新型城市化工作会议，出台了《浙江深入推进新型城市化纲要》。

新型城市化核心要义是推动城市化的科学发展，基本内涵是坚持统筹发展、集约发展、和谐发展、创新发展，走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的城市化道路。

“1998年以来是城市化建设由自发推进转为快速推进阶段，省委、省政府在全国率先提出并实施城市化战略，伴随着较大规模的基础设施和开发区建设，大中城市的地位和作用得到明显强化。2003年以来是推进新型城市化的阶段，以率先在全国出台《统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》为标志，全省确定了积极推进城市化、加快城乡一体化的基本方略，我省统筹城乡发展全面推进。2008年以来至今是统筹城乡发展进入重点突破和全面攻坚的新阶段，对今后一个时期深入推进新型城市化工作进行了全面部署。”省人大财经委同志介绍。

2010年4月，随着一份气势恢弘的蓝图——浙中城市群规划的火热出炉，“浙中城市群”首次展现在聚光灯下。以金华为中心的浙中地区是继杭州湾、温台两大城市群后，最具集结空间潜力的城市群落所在。

据介绍，我省把城市群作为推进城市化的主体形态和促进区域统筹发展的重要载体，编制实施了环杭州湾、温台、金衢丽三大城市群规划，省域城镇体系规划、浙中城市群规划等。在规划的引领下，环杭州湾、温台、浙中三大城市群正在加快形成，杭州、宁波、温州都市区初显雏形。

城市群的“涟漪”在扩散。我省把县（市）域总体规划作为统筹县（市）域城乡建设和发展的“总平台”，编制实施县（市）域总体规划，实现了县（市）域范围城乡规划全覆盖、要素全统筹、建设一盘棋，得到了住房与城乡建设部的充分肯定。全省200个中心镇中，2/3以上完成了新一轮城镇总体规划修改。27个省级小城市培育试点镇完成总体规划修改。

生产要素在流动，发展能量在聚合。随着新型城市化推进，城市的集聚功能得到加强。目前，占全省陆域面积2.6%的城镇建设用地承载了全省79%以上的GDP总量。杭、甬、温三大城市市区集聚了全省16.7%的人口，创造了全省1/3的地区生产总值。“城市建设与产业结构调整良性互动，城市生活和生态功能建设得到提高，城市整体素质、城市要素集聚和经济辐射功能全面提升。”省人大财经委调研指出。

据省住房和城乡建设厅同志介绍，今后一个时期我省推进新型城市化的发展导向是着力优化城市化空间布局和形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，加快形成以城市群、都市区为主体，以特大城市和大城市为龙头，以中小城市为支撑，形成布局合理、分工明确、功能互补、城乡互动的现代城镇体系；加快推进新农村建设，加快形成以城带乡、以乡促城、城乡互促共进的城乡一体化发展新格局。

浙江城镇化建设呈现三大亮点

早在2010年4月的上海世博会上，宁波滕头村的“乡村案例馆”在主题为“城市让明天更美好”的展会上，表达了自己更深层次的思考，“乡村让城市更向往”。

展示是短暂的，但滕头村留下的思考却发人深省：城市和乡村究竟应该是什么关系？城乡之间如何互补互动、融合一体？

2013年5月，全国人大财经委城镇化专题调研选定浙江作为实地调研的重要一站。调研组高度肯定近年来浙江城镇化工作所取得的成就，着重强调了浙江城镇化建设三个方面的特色：一是注重推动城乡一体化、建设美丽乡村；二是浙江重点发展小城市和中心镇，加快小城镇建设；三是新型城镇化重点解决了农民就业非农化和城乡基本公共服务均等化。

在“驱动”新型城市化发展过程中，浙江下大力气同步推进新农村建设。自2003年开始，启动了两轮“千村示范、万村整治”工程，以村庄整治建设为“龙头”，把村庄整治建设与“乡村康庄”、“万里清水河道”等工程的实施结合起来，积极培育823个中心村，全省村庄整治率达到60%，农村生活垃圾集中收集处理行政村覆盖率达到85%，农村生活污水处理率达到40%，有效改善了农民生产生活条件，建成了一批“美丽乡村”、“清洁乡村”和“幸福乡村”。其中，湖州安吉县还荣获“中国美丽乡村国家标准化示范县”称号。

浙江省农办负责人介绍，在浙江，所有村庄的村容环境整治都被纳入政府财政支出范围。同时，“美丽乡村”以美为形，更要“以业为基”，推动经济社会可持续发展。“开展农村环境整治，发展特色产业、生态农业，加快农村新社区建设，繁荣乡土文化都是‘千万工程’和‘美丽乡村’建设的内容。”

“城市像欧洲，农村像非洲。”曾有人对中国城乡之间繁荣与衰败的巨大落差作出这样的描述。如今，人们在浙江看到的宜居宜业宜游的“美丽乡村”，见证着浙江正在走一条统筹城乡、缩小城乡差距的新型城镇化道路。

在1992年、1997年、2002年和2006年4次强县扩权改革的基础上，2008年浙江又全面实施扩权强县改革，加强市一级在统筹经济社会发展规划、整合公共资源等方面的职能，市县统筹发展水平得到进一步提升。赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。先后出台了《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》、《关于开展小城市培育试点的通知》，大力培育200个中心镇，对27个人口数量多、产业基础好、发展潜力大、区位条件优、带动能力强的中心镇开展小城市培育试点。宁波市选择7个镇开展卫星城市试点，温州市选择5个镇开展“镇级市”培育试点。

“2010年12月，浙江省在全国率先开展小城市培育试点，选择了27个‘特大’镇，通过科学定位、规划引导、功能完善、政策扶持、体制创新等举措，加快“特大”镇向小城市转型发展，目前，这些镇已展现出全新发展态势、释放出巨大发展活力。”省人大财经委有关同志介绍说。

破解城乡二元体制，是浙江城镇化之路的着力点。近年来，浙江在户籍管理、社会保障、行政管理和统筹城乡发展等方面先后出台了一系列政策措施。

全国人大财经委城镇化专题调研组指出，浙江的城镇化发展成效明显，主要表现在两个方面，一是解决了大量农村剩余劳动力转移和就业问题；二是在城镇化过程中促进了城乡统筹协调发展的水平。

据省住房和城乡建设厅有关同志介绍，我省探索与新型城市化道路相适应的城乡一体、管理有效、流动有序的新型户籍管理制度。2006年出台了《关于进一步加强和改进对农村进城务工人员服务和管理的若干意见》，2009年全面推行了居住证制度，加快完善与之配套的如流动人口子女就学、劳动就业、计划生育等方面的社会保障政策，目前全省已发放居住证20万余本，11个市以及90个县（市、区）均明确了居住证申领条件、申领程序和持证人可享受的社会保障、公共服务等具体待遇。全面取消县（市）及以下地区的户口迁移限制，近5年全省城镇建成区净迁入人口达300多万人。

此外，在农民工落户、就业、居住、卫生健康服务、社会保障以及农民工子女教育和农民工权益维护等方面，出台了一系列政策文件。

通过试点突破、示范引领，着力深化城乡综合配套改革。率先推进被征地农民基本生活保障，率先推进城乡统筹就业，率先推进社会保险“五费合征”，率先基本形成覆盖城乡的新型社会救助体系，率先构建“3+1”的城乡居民基本医疗保障体系，率先实施农村五保和城镇“三无”老人集中供养……

统筹城乡发展需破除现有体制机制束缚

浙江统筹城乡发展取得了显著成就，但按照新型工业化、新型城市化和农业现代化同步发展，城乡居民收入与GDP同步增长，城乡二元体制彻底打破的要求，统筹城乡发展还面临不少问题。

当前，一些地方仍存在“建设取向”的片面倾向，认为新型城镇化就是新一轮的批土地、上项目、搞建设，对新型城镇化过程涉及的人口导入和农民市民化等关键问题缺乏整体考量。对此，省人大财经委建议，国家对此应予以重视，进一步引导地方政府和社会各界深刻理解、准确把握新型城镇化规律，将推进重点从有形的城市建设转向无形的制度改革，切实转变城镇化发展方式，使城镇化最大潜力和改革最大红利实现叠加效应。

浙江是农民工流入大省，解决了大量农民工就业问题，也面临着吸收大量外来农业人口转移进城市的问题。省人大财经委建议从全国统筹的角度逐步建立健全农业转移人口市民化的成本分担机制。建议中央财政考虑安排专项转移支付，同时采取发放教育券、医疗券等“钱随人走”的方式，将中央财政相关补助资金支付到农民工输入地。在土地问题上，建议中央考虑建立相应的机制，对跨省流入的农民工大省适当增加建设用地数量。

此外，省人大财经委建议还要进一步发挥市场配置作用，尽快形成有利于城镇化转型发展的土地收益制度和集体土地产权制度。探索实行城乡之间人地挂钩政策，城镇建设用地增加与吸纳农村人口进城和外来人口的数量挂钩，合理安排不同地区建设用地指标，以土地联动带动人口联动，防止“城扩人不增”。

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全国各地对城镇化发展的积极探索

长三角地区率先推动城乡规划对接，重点发展县域及中心镇，统筹城乡就业和社会保障，创新社会管理，政策制度框架体系不断健全。如江苏省坚持城镇化与新农村建设并重，在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理等方面推进一体化。

珠三角地区以解决外来常住人口基本公共服务保障为重点，通过积分落户等制度推动户籍制度改革和社会管理体制改革，加强新型村级民主治理机制建设。

天津以小城镇建设为重点，推进“三区联动”（农民居住区、示范工业园区、农业产业园区）和“三改一化”（村改居、农改非、村集体股改，城乡一体化）。

山东通过“城中村”改造或者城乡接合部“村改居”等方式，盘活集体土地资源，让农民在变成市民的同时变成股民，消除农民进城后顾之忧。

河南通过实施新型农村社区建设，改善农民生活环境，节约耕地资源，促进城乡统筹协调发展。

湖南、湖北两省承接东部产业转移，积极扶持外出农民工返乡就业和创业，鼓励本地农民进城就地就近实现城镇化。比如湖南省积极培育壮大环长株潭城市群（长沙、株洲、湘潭），充分发挥城市群要素集约和辐射带动功能。

重庆和成都市作为部级统筹城乡综合配套改革试验区，在统筹城乡规划、推进基本公共服务均等化、农村产权制度改革、设立耕地保护基金以及创新基层社区管理等方面积极探索创新，取得明显成效。