英国国有企业民营化改革及对中国的启示

[作者简介]田新霞(1972－)，女，河北灵寿人，河北经贸大学商学院2003级产业经济专业硕士研究生，研究方向为市场理论与价格；马章山(1972－)，男，河北馆陶人，河北经贸大学教务处教师，研究方向为经济信息管理。

[摘 要]英国从20世纪80年代开始对国有企业进行了大规模、且比较成功的改革。英国的国有企业改革前所面临的困境与中国国营企业有着相似之处，改革打破了原有国有企业的垄断，注重股权分散化，以放松规制来促进民营化的顺利展开。借鉴英国的经验，对中国国有企业的改革与发展大有裨益。

[关键词]国企改革；民营化；启示

[中图分类号]F271

[文献标识码]A

[文章编号]1003―3890(2006)06-0091-03

中国的国有企业改革进行了20多年，从最初的“放权让利”、“承包制”到“股份制”、“股份合作制”再到“国退民进”，经历了一个从增量改革到存量改革的渐进式过程。截至2003年底，全国4223家国有大中型骨干企业已有3430家完成了公司制改革，改制面达81．2％，509家国家重点企业改制面为79．4％。就形式上而言，现代企业制度改造的第一步大部分已经完成。但是，在许多企业中，这些工作还不彻底。如在实行公司制的国有企业中绝大多数都没有建立多元化、合理化的产权结构和规范化的法人治理结构。在已经实行股份制的国有企业中，国家股与国有法人一般占总股份的50％～80％，因而大多是国家控股；有相当一部分企业没有成立董事会，大多数企业的董事会形同虚设，董事长与总经理大多由上级行政部门选拔或任命并由一人兼任。从总体来看，中国国有企业的公司制改革既没有真正实现企业转换经营机制，建立现代企业制度的目标，也没有实现国家所有制与市场经济兼容的初衷。

一、英国的国有企业民营化改革

英国的国有企业在20世纪40年代末、50年代初经历了一个蓬勃发展的时期，基础设施领域中的一批分散的小型私营企业经过国有化运动被改组为国有企业。由于国有企业在制度上没有明确的利润目标，经营责任的归属也不明确，再加上政府对国有企业经营的行政干预过多等等，导致了国有企业经济效率十分低下。因此，国有企业的持续低效运营，成了后来英国率先实行国有企业民营化的直接理由，自20世纪80年代开始，英国经历了一场举世瞩目的国有企业民营化运动。

英国国有企业民营化基本上是从小规模的国有企业开始的，以后逐步过渡到更大规模；更重要产业中的国有企业。英国国有企业民营化的直接目标有五个方面：一是打破国有企业的垄断，引进市场竞争机制，培育市场竞争力量，从而提高国有企业的效率；二是减少对国家企业的财政补贴支出；三是减少政府对国有企业的行政干预，恢复国有企业的经营自；四是扩大股份所有者范围，实行“大众资本主义”；五是保守党争取政治优势，以便获得更多的选票。

英国国有企业民营化的主要形式有：出售国有资产；放松管制；在不改变国有产权的基础上，鼓励民间部门通过特许投标、合同承包等方式参与公共产品或服务的市场提供。

英国民营化的范围几乎涉及全部国有化企业，而且资产出售额呈逐步扩大趋势，截至到1989年5月，英国国有企业的45％被改造成民间部门。民营化后企业的股东数量增加了两倍以上，民营化后企业的决策自大幅度加强，政府干预相应减少，企业的经营责任和义务得以明确，企业行为与绩效更加透明，经营机制得以转换，经营业绩得以改善。

英国国有企业的改革依次经历了“内在型改革”和“超越型改革”两个阶段。内在型改革，即在国有企业形态框架内的自主化取向的改革，此种类型改革是长期占主流的传统型改革。超越型改革，即超越国有企业框架的自主化改革，包括国有企业的混合企业化，乃至民营化。之所以由第一阶段的改革过渡到第二阶段，是因为在国家所有制的基本框架内，企业的公司制改革必然面临两大难题：一是难以真正形成企业独立的法人财产；二是在国家的最终控制下难以真正形成规范的企业法人治理结构。众所周知，企业独立的法人财产是以企业投资者的多元化为基本前提的，只有实现企业产权的多元化和产权结构的合理化，才能形成与任何投资者自有财产相分离的独立企业法人财产。

英国民营化实践的经验有四个：―是注重股权分散化。在出售时优先面向从业人员和小投资者，并将20％的股权出售给国外投资者。二是政府对石油、通信、航空等战略产业的私人持股设定上限，并使政府在所有股东中占有控股地位，以此保障政府在民营化后对这些产业的直接介入权。三是以放松管制来促进民营化的顺利展开。四是区分竞争性和非竞争性领域，对竞争性领域采取以促进竞争来改善经营的政策。

二、中国的国有企业民营化改革

中国的国有企业具有和英国的国有企业相类似的通病，即国有企业在制度上没有明确的利润目标，经营责任的归属也不明确，再加上政府对国有企业经营的行政干预过多等。因此，大部分国有企业运营的低效率越来越明显。

(一)国有企业自身发展的阻碍因素

党的十一届三中全会以来中国经济体制改革的整体推进始终都是以国有经济作为基础，依靠国有经济的实力来扶植、培育和促进非国有经济的发展，改革的成本也主要是由国有企业承担，以致国有企业自身的发展受到了严重的阻碍。具体表现在：

1．国有企业的资本负债率很高，亏损面越来越大。据2003年对30．2万户国有企业清产核资统计，实际资本负债率为76．1％，全部国企中负债率100％以上的企业占17％，空壳企业占20．25％，资不抵债和空壳企业占37．25％。目前国有企业约50％的亏损面，70％以上的高负债率，4％的低水平净资本利润率，不仅不能提供剩余，还消耗着其他经济主体创造的财富。

2。国有企业社会负担重。企业为冗员支付的工资额每年达1000多亿元，离退休职工保险福利费用每年已达620亿元左右。在这样沉重的包袱下，国有企业的步履艰难，要长期大幅度地提高国有企业的绩效是比较困难的。

(二)国有企业效率低下的原因

国有企业的低效率是在国有企业与私有企业的比较中发现的。以私有企业而言，其能够根据市场变化及时作出快速反应，是生产经营活动的真正决策者；其为实现自身的经济利益，以追求利润最大化为经营目标；其随时面临着各种市场风险，是市场风险的实际承担者。但对国有企业来说，由于其属政府所有，政府为了达到一定的目的，可以指令国有企业执行非营利性目标。由于国有企业不是真正的决策者，也不以利润目标为主要目标，因此，自然不承担市场风险，一切亏损都由政府补贴，不存在破产倒闭的压力。归纳起来，国有企业低效率的原因主要有：

1．国有企业治理的有关体制问题还有许多有

待理顺的地方。这里又包含两个层面的内容：一是国家这个营利性国有资产的股东与企业的关系问题，二是企业内部的治理结构问题。

2．国有企业的外部环境问题。这也包含两方面的内容：一是在体制转换的过程中，企业担负着一些在正常市场经济条件下应由政府来承担的社会责任，这对企业的绩效构成负面影响；二是基于国有企业与政府的特殊关系而受到的优惠待遇，比如补贴、税收、行业独占权和优惠的银行贷款等，这些因素对国有企业眼前的利益固然有所增进，但从长远来看，却从根本上不利于国有企业绩效的提高。

(三)中国国有企业民营化的改革取向及意义

目前，中国国有企业的改革正处在由第一阶段内在型改革向第二阶段超越型改革过渡的时期，也就是民营化的改革取向。笔者认为国有企业民营化的改革取向是不可逆转的。这是因为，民营化的主要内容是明确所有权，实行了民营化的企业的委托人，原则上是作为所有者的股东。股东的目标是追求最大的利润，从这一意义上来说，经营目标已非常明确，它所产生的效果是生产效率的提高。实行民营化改革其积极效应表现在以下几方面：

1．有利于促进政企分开。通过民营化改革，政府对企业的行政干预在一定程度上会受到其他投资主体的抑制，公司的内部组织结构中的董事会、监事会和经理层的相互约束、相互监督的机制提高了公司决策的公开性，有效地推动了政企分开的进程。

2．有利于提高资金的使用效率。国有企业经过民营化改革，融资方式由国家融资转变为金融市场融资。从金融市场融资，其委托―关系受到市场内在的约束，将极大地提高了资金的使用效率。并且，资本市场的本质是流动性，可促进资金不断由低效益产业流向高效益产业，保证了资本的优化，最终达到提高资源配置效率的目的。

三、英国国有企业民营化改革对中国的启示

英国国有企业民营化改革的实践明确告诉我们：单纯的所有制变革不可能自动地带来产业效率的提高，国有企业低效率问题的最终解决，除了需要政府采取促进竞争的政策，更重要的是必须进行企业经营机制的合理化调整和改革。

英国国有企业民营化改革实践同样给我们留下了一系列耐人寻味的教训：(1)电力、自来水、煤气等公用事业的民营化，虽然对改善这些部门的经营、管理方式，提高企业的微观经营效率产生了积极影响，但从其应具有的公共性的角度看，民营化却导致了某种程度的倒退，广大居民对民营化后追求利润最大化所导致的公用事业价格上涨普遍感到不满。这是由于英国政府急于求成，没有事先设计出可行的竞争与管制措施，使这些产业部门直接从国家垄断转变为私人垄断，它虽然保持了原有的规模经济性，但在促进竞争和追求有效竞争态势的形成方面未能取得任何实质性进展，这是英国国有企业民营化改革留给我们的最重要教训之一。(2)英国的民营化，最终并没有实现撒切尔夫人所提出的“大众资本主义”的政治宜言。尽管政府当局推行了降低所得税、廉价出售公营住宅、发展个人股东等政策，但实践的结果却并不是财产所有权的分散，反而是财产所有权向富裕阶层的进一步集中，以及贫富差距的进一步扩大。1979-1993年英国国民的实际所得虽然平均增长了25．4％，但其中最富裕阶层的实质所得上升了50％，而最贫困阶层的实际所得却降低了3％。

借鉴英国国有企业民营化改革的经验和教训，对中国的国有企业改革，笔者赞成以民营化方式来推动部分国有企业经营机制的彻底转换，但同时也应当吸取英国的教训，在推行民营化的同时遵循社会主义原则，以某种非市场手段来防止、抑制两极分化现象。

国有企业的民营化改革并不是对公有制的否定，民营化的实质意义是国家要把对经济生活的直接干预变为利用财政杠杆的间接干预，以图更灵活有效地使用其所拥有的资源。涉及国家优先发展的经济、社会目标等一般仍由国家部门来完成，民营化不能完全取代国有经济，民营化是在新的经济发展时期，国家为更有效地发挥所拥有资产的效益的―种手段。虽然实施国有企业民营化改革让民营企业取代了一部分国有企业，但这是以新的形式加强了国家对经济生活的宏观管理和指导，使―部分国有资产从对经济发展大局已经不是最关键的那些部门、行业退出来，投向对经济发展更重要、更有实际意义的部门和行业，从而提高国有资产的使用效率。