科学发展与社会和谐的财政政策体系创新研究

【摘要】 现阶段,我国财政政策体系出现一些阻碍科学发展与社会和谐的深层次的新矛盾、新情况、新问题,迫使我们从创新和纵深的高度对财政政策体系的整体设计与实践的科学合理和有效性进行多维思考与实践探索,以期构建一套实现基本公共服务均等化、促进科学发展与社会和谐的财政政策创新体系。

【关键词】 发展; 和谐; 财政; 创新

一、当前财政政策体系存在的问题

(一)财政政策体系的价值取向偏曲了科学发展与社会和谐的投向定位

我国政府经过两次重大转型,第一次是建国初期由“革命型”转向“经济建设型”,第二次是“十一五规划”提出的“经济建设型”转向“公共服务型”。而反映政府在确保社会稳定、促进经济发展、保障财政平衡、有效应对突发公共事件等各种宏观调控能力的财政政策体系却落后于经济发展与时代要求,财政政策重心和财政职能时滞,社会主义市场经济条件下有型财政、民主财政、公共服务财政和民生财政的财政政策体系还未能科学、合理、规范地培植起来。

(二)财政政策目标层次缺乏长期效应和科学发展观

目前,我国正处于改革攻坚和经济转型与利益调整的关键时刻,社会发展与经济运行中各项指标特别是经济指标的背离程度不断拉大,财政政策运行缺乏稳定性,年度预算收支失衡,预算年度制与政府任期制不一,以及地区差距、城乡差距、贫富差距不断扩大,投资与消费、经济增长与社会发展、经济发展与环境及资源约束等之间的矛盾。从长远发展来看,目前的财政政策目标拘泥于平抑经济波动和应对突出事件的短期效应层面,忽视了社会经济长期发展的潜力和均衡性的关注度与高度,财政政策目标层次与整个社会经济的发展趋势和广大人民群众基本公共服务的需求存在较大差距。

(三)财政政策选择层面偏窄,不适应科学发展与社会和谐的基本要求

当前的财政政策选择层面随机性、依赖性、单调性较强,内容创新和方法机制创新与实践创新等方面,存在保守滞后现象,特别是在宏观调控中习惯性地多次运用计划经济体制下的行政性投资扩张来刺激尚未培固的市场经济,在拉动经济增长的同时破坏了市场经济秩序与社会和谐,违背了客观经济规律,导致经济运行特别是近年来股市与楼市的大起大落,对保持经济持续健康发展存在较大危险,对构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会带来严峻的挑战。

(四)财政政策工具运用单元、低效,财政支出结构不合理,财政预算绩效评估严重滞后

我国的财政政策工具包括税收、购买性支出、转移性支付、国债、预算等。目前的财政政策工具运用机制存在僵滞、运转不灵、单元、低效,尤其是在综合运用、及时选择、力度把握等方面缺乏灵活有效性和整体效应性;财政支出结构缺乏有效优化。最新公布数据显示,2008年地方支出平均38%(西部地区54.4%)的资金来源于中央财政转移支付;中央财政用于与人民群众直接相关的教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性住房、文化方面的民生支出合计5 603.64亿元,占15.42%,中央财政用于“三农”支出5 955.5亿元,占16.39%,而其中科教支出占7.6%,医疗卫生占2.3%,环境保护占2.9%,农林木占5%。这些数据表明:不规范转移支付比重过高,财政政策安排支出与科教兴国战略要求相差甚远,民生支出、环保支出、“三农”支出等这些国计民生性支出比重偏小。财政支出结构不合理的同时,财政支出绩效评估严重滞后,资源配置及资金使用缺乏及时有效的监管,财政风险控制与预警未能及时得到披露与防范,一些地方政府存在较大的财政风险与信用危机。

(五)财政体制改革缓慢

目前实行的分税制财政体制改革较多保留了计划经济体制的痕迹,是一种利益妥协制度。国库集中支付、财政预算管理、政府采购以及财政转移支付等财政体制改革仍存在体制;财政资源浪费严重、配置效率低下,财政资源未能完全导向国家战略与宏观政策的优先领域;政府层级之间苦乐不均,县乡财政困难;中央与地方的财权和事权界定含糊不清,地方政府与中央政府在财政上缴比例、权限与审批、资金与项目、经济增长速度、社会保障制度等多方面存在利益博弈等。这些因财政体制改革缓慢所引发的种种问题与矛盾,阻碍了科学发展与社会和谐,影响了国家宏观调控的效果和基本公共服务均等化目标的效率。

二、科学发展与社会和谐的财政政策体系的创新路径选择

根据经济社会发展中财政政策体系出现的阻碍我们科学发展与社会和谐的深层次的新矛盾、新情况、新问题,需要有针对性地适时适度调整与完善,按照市场经济规律和新公共管理理论的要求,构建科学、合理、规范的有型财政、民主财政、公共服务财政和民生财政的财政政策体系,推动实现基本公共服务均等化,促进科学发展与社会和谐。

(一)财政政策体系的设计创新

财政政策体系创新应考虑公平与效率的可能性,财政支出总量的适度性和财政调控经济结构的均衡性。公众财政基本理念就是举公众之财办公众之事,向公众透明。从“经济建设型”转向“公共服务型”,建立和培植适应社会主义市场经济的有型财政、民主财政、公共服务财政和民生财政,构建科学、合理、规范的财政政策体系,必须从制度层面与实务层面以实现基本公共服务均等化、促进科学发展与社会和谐的价值取向作为财政政策体系的设计定位。

(二)综合运用财政政策,推动实现基本公共服务均等化,促进科学发展与社会和谐

《十一五规划纲要》和党的十七大报告均提出加速推进我国基本公共服务均等化的要求,这表明实现基本公共服务均等化已成为当前我国完善公共财政体制和促进社会可持续发展的核心工作,已成为我国贯彻以人为本的科学发展观,推动经济全面、协调、可持续发展的重要指导原则,是未来十几年缩小城乡、区域和贫富发展差距的基本目标和促进科学发展与社会和谐的基本途径。加速推进我国基本公共服务均等化,必须科学合理有效地综合运用财政政策。

1.综合权衡财政政策工具,各有侧重,协调运用,灵活取舍,不断提升地方政府财力和经济发展动力

通过厘清各级政府间的事权,实现事权与财力匹配;提高中央收入比重和支出责任,适度运用税收、购买性支出、转移性支付等财政政策工具,完善和规范财政转移支付制度,优化转移支付结构,整合专项转移支付支出项目,提高一般性支付规模和比例,构建均等化转移支付制度;调整优化财政支出结构,消除地方政府财政压力对落实科学发展观、加快经济结构调整和经济发展方式转变的负面影响。

2.运用财税政策和产业政策,优化产业结构,加快经济发展方式的转变速度

加快增值税从生产型转为消费型,降低企业税负,扩大增值税覆盖范围;改革完善资源税和物业税,促进节能减排效应;推动出口退税机制的结构性调整,推动进出口结构调整和内外结构均衡;实现税收优惠由区域倾斜向产业倾斜转变,注重用好政府投资、财政补助、政府采购、财政贴息、支付设备使用费、政府租赁等传统方式,根据不同情况运用财政参股、财政担保等创新方式,大力促进产业群聚集园区、高新技术生产线、环保节能高效项目、劳动密集型企业、新型工业化和经济发展方式转变;采取税收优惠政策,激励企业加大R&D的投入,实行税前扣除、加速折旧、投资抵免、减免城建配套费和土地出让金、转让土地优先使用权和参与开发利用权等直接或间接优惠措施以及风险投资鼓励、政府采购等其他财税政策,不断提高企业自主创新能力和综合竞争力,促进产业升级,实现国民经济又好又快发展。

3.强化财政投资政策,统筹区域经济全面和谐发展

强化财政投资导向,积极引导社会资本的合理投向,引导社会资源在三大产业中合理配置;加大财政投入力度,增强欠发达地区的自我保障能力;调整财政投资重点,增强中西部地区的自我发展能力;优化财政投资结构,增加对农业、交通、能源、重要原材料和水利等的基础设施投资,以改善中西部地区的投资环境;投向教育、卫生、文化等社会设施,以积累中西部地区的竞争力;投向具有发展基础、发展潜力的产业和产业链培育、技术创新和服务等关键环节,以培养中西部地区的综合竞争力和可持续发展能力;改善投资兴业和居民生活的环境,支持发展循环经济和绿色经济,促进人与环境和谐。

4.合理配置财政资源,优化财政支出,人人共享发展成果

财政资源与财政支出应重点向“三农”、教育、科技、就业、社保、生态环境、节能减排、公共安全和重大基础设施倾斜,以体现以人为本、科学发展与和谐建设;合理配置财政资源,统筹协调各方利益关系,及时解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,确保人民群众“学有所教”、“劳有所得”、“病有所医”、“老有所养”、“住有所居”,真正做到发展成果由人民共享,促进社会和谐。

(三)发挥财政拉动内需的政策功能,积极为消费、投资、出口起支撑作用

当前,我国国际收支存在较大顺差,这表明:国内储备与国内总供给大于国内投资与国内总需求,出现相对生产过剩和有效需求不足、国内流动性过剩和资产市场出现泡沫迹象,内需不足是我国当前宏观经济的主要矛盾。根据经济学理论,投资每增长1个百分点,能拉动经济0.2%,而消费每增长1个百分点,能拉动经济0.8%,是投资的4倍,可见,消费对经济的影响和贡献程度。目前,必须继续把扩大内需作为首要的政策重点,建立健全财政调节内需的制度基础和机制平台,充分发挥财政政策在吸收流动性、扩大内需、平衡供求、抑制通胀、调整经济结构等作用。

(四)深化财政体制改革,促进科学发展与社会和谐

充分发挥财政的配置、分配、调控、稳定等职能作用,进一步深化财政体制改革。按照“正税清费”和“分类规范”两个原则,不断强化非税收入管理;加快完善国库集中支付制度、政府预算管理制度、政府采购制度以及财政转移支付制度等财政体制改革步伐;坚持稳健的财政政策,围绕国家战略与宏观政策,以保障经济发展与社会公平正义为主线,着力突破完善节能减排与环境保护体系、完善国民教育体系、促进“三农”体系、就业促进体系、公共医疗体系、社会保障体系等国计民生的重点领域;科学调整支出结构,适度增加在薄弱环节、改善民生、深化改革等方面的支出力度。

(五)建立健全财政预算绩效评估体系

围绕科学发展与社会和谐这个主题,财政预算绩效评估体系应着眼于绩效评价的主导理念,即:变短期为长期、变静态为动态、变经济效益为社会效益等方面的业绩评价,绩效评价内涵包括定性与定量,从投入、过程、产出和效果来架构财政预算绩效评价指标。从世界范围看,对于绩效评价,越来越重视财务、经济、技术、环境和社会福利(公平)等各方面的综合协调评估,绩效评价内容为5E(经济economy、效率efficiency、效果effectiveness、公平equity、环保environmental protection)。财政预算绩效评价的经济性指建立高效低耗的公共财政支出机制,使其达到确保公共服务数量和质量的条件下耗费资源的最小化,也即:效益既定条件下的成本最小化;效率性是指投入财政资源和产出的服务或其他成果之间的关系,也即:成本既定条件下的效益最大化;效果性是指基本公共均等化目标实现的程度和实际取得的成果之间的关系,也即:成本(财政资源投入)一定条件下的效益有无或者大小情况,也即:是否实现了基本公共均等化的既定目标,财政预算效果性评价除制度性定量指标外,还包括人民群众的心理性收益、安全感收益、居民满意度、社会秩序改善等这些社会绩效定性指标;公平性原则指的是效果(如服务的数量和货币化的收益)和努力(如货币成本)在社会群体中的不同分配,作为一个衡量性指标,关心的是“接受服务团体或个人是否都受到公平的待遇”;环保性主要是指经济发展规划是否符合经济可持续发展与社会和谐的环保评估质量标准。5E相辅相成,系统、全面、综合地评价财政预算绩效状况。

【参考文献】

[1] 欧阳煌.财政政策促进经济发展与社会和谐的路径选择[J].财政研究,2007(3).

[2] 魏乾梅.高等院校财务绩效评价研究[J].财会通讯,2008(1).