我国非政府组织发展策略探索

【摘 要】当前，我国社会风险度正处于日益加剧的上行趋势，风险总量不断累积，究其原因，与中国现代化的发展、社会转型的推进和融入经济全球化程度不断加深的过程紧密相关；同时，社会风险管理意识、理念和管理体系的成熟度及社会特性等都深深影响着我国社会的强风险性，尤其是社会风险管理体系中的管理主体单一性、行政命令式管理模式和管理协同性不足等问题的综合作用，更严重制约着我国社会的稳定和有活力的持续发展。要解决这一问题的基础是要构建一个具有我国特色的公民社会，而现阶段的重点是要发现“非政府组织”（NGO）发展中的诸多问题，并寻求其发展的途径和策略。

【关键词】非政府组织 社会风险 管理 策略

1.NGO在社会风险管理中的作用

NGO的社会特性及其社会功能决定了其在应付社会危机中的特殊作用，以危机发生的各个阶段为序归结如下：

首先，危机发生之前，NGO可以通过在日常生活中宣传应急知识以及进行应急演练与培训等，提高本组织或本地区人民的应急防范意识和突发事件的应急应对能力。由于NGO扎根于基层、扎根于某些特定人群、扎根于所在社区，所以其组织的防灾宣传教育大多简便易行、因地制宜、贴近实际，有时比政府部门编制的宣传材料更有针对性，更易于被特定群体所接受。同时，NGO可以利用其广泛的社会联系网络和群众基础，整合各种社会力量，了解和掌握社会底层和社会生活最前沿的民众的悲苦和现实要求，大量收集信息，及时预见风险的来临并向社会发出警示，向社会和政府提供专业化的咨询信息，为政府决策提供依据，做好预防准备。由于危机具有发生的不确定性、突然性以及应对的紧急性，在危机事件的预防准备、突发事件发生时的应对以及灾后的恢复重建过程中，广大人民群众才是应急参与的主导力量，所以发达国家都非常重视应急文化的建设，通过各种教育、培训、应急演练和应急活动来促使应急文化在社会中的沉淀，促使应急文化成为人们日常生活中的思想观念，为危机的预警和预防做准备，从而起到防患于未然的作用。

其次，在危机中，NGO的作用主要体现在以下三个方面：

（1）第一时间进行自救互救。危机一旦发生，政府动用行政力量解决危机，有时候就会出现调度不灵、协调失衡，行动不及时的情况，而危机发生后，往往又会有最佳处理时间的限制。因此，NGO在第一时间内展开的自救互救行动，往往对救援效果起到事半功倍的作用。在NGO体系比较完善的国家，NGO往往在危机发生后先于政府到达受灾地区，各组织之间密切合作，积极展开救援，在救助生命和挽救财产方面做出巨大贡献。

（2）救助工作具有很强的针对性。第一，NGO大多依托基层社区或特定群体组成，较为熟悉所在区域内的灾害事故现场的情况，与政府仓促赶来的专业应急人员相比，更具有组织上的灵活性、救援活动的针对性以及救助行为的高效性。第二，政府在应对危机时，其行动和要求是统一的，它的思考方式是全面的、确切的、负责任的，是基于灾民整体的，无法顾及到细节实施中的各种问题以及不同利益主体的诉求，然而这些细节和个性化的问题在实际过程中可能会带来巨大的影响。而NGO的工作恰恰可以深入到政府政策不能顾及的具体领域，通过对具体问题的解决和特定群体的关怀，保证危机处理的顺利进行。

（3）NGO的志愿性特征，决定了：一、与政府部门依靠财政支持的救灾部门不同，非政府部门是具有共同信念，以公共利益为目标的共同体，是社会群体中较为稳定的一种社群组织方式，其成员在深层意识上达成共识。在危机发生时，许多具有公共意识和献身精神的公民，通过参与NGO的工作来表达自己的内心情感，因此，其工作必然是积极而高效的。二、NGO所做的工作都旨在服务大众，同时，因为它贴近人们的生活且具有非营利性质，所以在资源动员方面具有很大的优势，既可以动员专业人员参与到危机处理过程中，对危机进行及时处理；还可以募集民间慈善捐赠，以减轻政府的负担。

最后，在危机后，NGO的作用主要是帮助争睹部门处理善后工作。主要体现为给与企业必要的经济援助，弥补其在危机中的损失，使其恢复正常生产；及时提供民众生活的继续和日常用品，给造成损失的公民以物质和精神鼓励，消除其心理阴影，使其恢复正常的工作和生活等方面。除此之外，NGO还要积极的总结经验教训，掌握危机发展过程的规律性，并作出相应的改进，采取有效的措施，以增强组织对危机的免疫能力，预防和防止危机的再次发生。

近年来，西方国家都在积极探索NGO在社会发展和危机防御体系中的作用，并不断的进行相关法律的制定和修改，以期充分发挥其积极作用。目前，NGO在西方国家的作用主要体现在以下几个方面：NGO是西方社会的一支重要力量；NGO可以帮助解决西方社会面临的一系列社会问题；NGO成为公民社会的活动平台；NGO具有强化社会监督职能和推动政府职能转变的作用；NGO主张和推行的社会公益作为平衡器，可以减缓贫富悬殊、分化可能引起的社会动荡。但是，NGO仍然存在一些问题或威胁，如官僚化、自主性危机等，意味着仍需进一步改进现行的政府管理体制，深入挖掘其运行机制和特点，从而为其创造良好的环境，推动NGO健康发展。

2.我国NGO发展障碍及其原因

2008年的汶川地震中，志愿者以及作为志愿者活动载体的NGO为灾区的紧急救灾和灾后重建工作做出了巨大贡献，同时也在这个特殊的时间和地点向全社会集中展示了中国志愿者和NGO的价值和风采。志愿者的精神得到赞扬，NGO的存在意义得到了肯定，NGO的发展成果也得到了检验，因此，2008年被很多媒体称为中国志愿者元年。

然而，我国NGO在危机应对过程中表现出来的无序和混乱等问题，可以从三个方面来概括、分析：

（1）我国NGO仍处于发展的初始阶段，发展历史较短，发育不完全，无论是在组织自身建设方面还是其在社会发展中应起到的作用和功能方面都还没有形成完整的体系和准确的定位。中国NGO的整合还处于起步和萌芽阶段，部门内的分工与合作、行业自律、部门文化、行为规范均存在严重不足。

（2）我国NGO典型的被分为半官方组织与真正的自下而上的草根组织，这一方面导致了我国NGO在组织类型、发育程度、治理方式等方面呈现出高度的多元化和不平衡性，另一方面也导致了NGO结构与功能的失调。

（3）政府作为NGO发展的影响因素之一，其法律法规对NGO的发展具有重要作用。改革开放以来，我国在不断促进经济发展的过程中也在完善法律制度建设，建设法治政府。直至今日，我国的法律体系已经相对比较完善，但是仍存在社会发展滞后于经济发展的状况，即我国的法律体系仍不能满足现实社会的要求。

3.政府促进我国NGO发展的策略

NGO受到制度环境的包围，它的每一步发展必然都受到制度环境直接或间接的影响。各种正式的或非正式的规则，对作为公民社会主体的NGO的各个方面发挥着这样或那样的作用，最终塑造着NGO的形态、特征和在社会政治生活中的角色。政府作为制度的制定者，在促进我国NGO发展方面，要做到以下几点：

（1） 立足本国国情，完善NGO管理制度体系。国外政府已经形成了一些比较成熟的鼓励支持非政府组参与应急管理的做法，例如与NGO建立合作互助关系，对NGO进行紧急救助的专门培训，专门设置与NGO联系沟通的渠道、部门或官员以及建设社区应急合作体系等。借鉴国外经验，可以使我们少走弯路，从而加快我国的现代化进程，但是需要强调的是，必须要立足我国国情。每个国家都有其特殊性，世界上尚且没有两片相同的叶子，更不用说历经千百年的国家了。我国自改革开放后引进了不少国外经验，涉及我国社会、经济、生活各个方面。其中成功的例子很多，也不乏有失败者，我们要不断总结经验、教训，在寻求快速发展之路的同时还要时刻谨记我国的发展现状。

（2） 转变管理理念，从控制到扶持。各个国家的政府与NGO的关系似乎都经历了从冲突到补充或合作互补的关系，加之我国政府传统的管制模式，所以在一定程度上束缚了我国NGO在社会发展中的作用。但西方各国政府与NGO关系的发展变化同样说明了，NGO的发展壮大具有客观必然性，是现代社会发展以及国际交往中一支重要的力量。在我国现如今的体制变革的过程中，更需要发达成熟的NGO来承接政府的职责，通过政府与NGO的合作与互动，更好地推进我国经济的发展和社会的进步，共同树立我国的国际形象，争取我国在国际社会中的利益。所以，政府要加大对NGO的扶持力度，推动NGO发展壮大。

（3） 制定和完善有关NGO的法律法规，对NGO依法进行管理。法律是NGO开展活动，组织经营的依据，是保障NGO权益、规范NGO行为的准绳。关于NGO的法律法规建设，首先，降低NGO注册门槛，改革现存的“双重管理体制”以及“无竞争制度”，使民间NGO也可以合法的进行组织活动，强化NGO的竞争意识，从而提高其服务质量，进而优化其整体素质。其次，加强关于NGO的法律建设，明确其活动范围、责任、义务等，以保证NGO之间以及NGO与人民群众之间的融洽关系，同时也为其在利益受损时提供法律保护。再次，法律的制定应有所细化，同时配以必要到行政法律法规和具体制度，以保证其落到实处。我国现存法律虽在形式上已趋于完善，但在具体的实施过程中还有很大的提升空间，法治建设依旧任重道远。

（4） 改革我国现存政府主导型的NGO形态，逐步完善监管制度和机制。我国政府主导型的NGO大多是国家基于动员和整合社会资源的需要、政府职能转移的需要、单位改革人事安排的需要以及对外交往的需要而建立的。加强社会的监督，权利只有在阳光下运行才不会腐败，NGO更应将其行动置于民众视野之下，公正、合理、公开的运用捐款人所捐的每一分钱，创造一种良性的组织发展环境，以促进我国公民社会的发展进步。

4.结语

在社会风险度日益加剧，风险总量不断累积的情况下，NGO因其在市场和国家之外的独特地位，通常以较小的规模、与公民的联系性、灵活性、激发私人主动支持公共目标的能力，在国际事务中日益显著的作用及其新近被发现的对建立“社会资本”的贡献被西方国家重视，成为政府和市场之外的第三种力量。我国NGO起步晚，发展不完善，存在诸多问题，无论是组织结构还是功能发挥，都与西方国家的NGO相去甚远。要想顺利完成我国的体制转轨、社会转型，保持我国社会的稳定，促进经济持续健康发展，就必须加大对NGO的扶持力度，改善其外部环境，完善其内部机制，充分发挥NGO在社会发展中的作用，为我们国家的发展和国际地位的提升保驾护航。

参考文献：

[1]彭未名.新公共管理[M].华南理工大学出版社， 2007.3

[2]莱斯特· M· 萨拉蒙.全球公民社会——非盈利部门视界[M].社会科学文献出版社，2002.7

[3]康晓光.NGO管理[M].中国人民大学出版社， 2011.9

（作者单位：浙江师范大学法政学院；浙江 金华 321004）