政府绩效审计模式的构建

摘要：政府绩效审计是近年来社会所关注的热点问题，已成为当今世界政府审计的主流，开展政府绩效审计是政府审计发展的客观要求。政府绩效审计也称“3E”审计，是对政府组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。本文首先介绍了政府绩效审计的特点，通过对我国政府绩效审计中存在的一些问题进行了分析，阐述我国政府绩效审计模式的构建。

关键词：政府绩效；审计；缺乏

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）02-0-02

一、我国政府绩效审计的特点

政府绩效审计作为一种较高层次的审计活动，具有其独特的特征：

1.审计标准的多样性。绩效审计往往缺乏明确的法律制度或指标作为评价的标准，致使目前绩效审计评价的标准不统一，呈现多样性特征。就非盈利机构业务活动来说，其绩效既有经济效益，又有社会效益。经济效益的衡量可运用价值指标，而社会效益难以从数量上概括，需运用定性标准。这就需要分析考虑各个被审计单位或项目的具体情况进行综合评定，给审计结果定论。

2.审查范围的广泛性。绩效审计的被审计单位涉及范围比较广泛，它不仅包括政府部门及其所属单位，而且包括其他一些使用了公共资金的单位。政府部门的业务活动及对各种资源的运用，操作起来具有很广的影响范围，故审计时需涉及很多单位。它不仅包括政府机构财政收支和公共工程审计，还包括对政府投资的经济性、效率性、效果性进行必要的审查。

3.审计过程的延续性。政府及事业单位的绩效，有些可以马上体现出来，有些业务活动的绩效则需要经过一段时间才能表现出来。例如公共工程项目，具有投资时间长见效慢的特征，难以在短期内见到可以用数字描述的效益。因此，在进行绩效审计时只对当期业务活动的现实绩效进行审查，难以等到获得充分的审计证据再来全面评价其绩效。

二、我国政府绩效审计中存在的问题

1.我国现行审计体制存在缺陷，审计机关缺乏独立性。当前形势下，立法模式审计体制是政府审计的主流趋势。而现今我国政府审计模式属于行政模式，属于政府主导型。在我国，审计机关是政府的一个组成部门，国家审计署隶属于国务院，在国务院总理的统领下开展全国审计工作。地方各级审计机关接受本级人民政府和上一级审计机关的双重领导。因此必须同时对二者负责并报告工作，在这种体制下审计工作的独立性有待保持怀疑。在这种行政模式主导下，审计机关的资源配置均由政府掌管，审计机关的工作与政府工作在目标上具有一致性，这直接影响了审计机关的独立性，进而不能客观系统地进行检查、评价政府工作并提出改进建议。

2.缺乏健全地绩效审计的法律法规。我国在2006年通过的新《审计法》中增加了“提高财政资金使用效益”这一条款，这表明了我国的政府绩效审计已经开始走上了法制化道路，但与英美国家相比，我们做的还远远不够。通过对英美两国绩效审计的研究，我们发现，两国绩效审计的工作机制都比较成熟和完善，都具备完备的绩效审计法律法规以及一系列准则体系，这就使得绩效审计工作的各个方面都有相关法律法规的严格约束。

3.缺乏科学合理的评价标准。绩效审计的评价标准的合理性、科学性，是有效发挥绩效审计作用、提高审计绩效的关键，也是开展政府绩效审计研究与实践中需要重点解决的课题。与英美国家相比，我国绩效审计还主要停留在财务总量层面，而忽视了经济效益和社会效益，因此也不能合理地衡量政府的工作成效。由于我国长期以财务指标作为政府绩效审计中衡量政府绩效的标准，而我国政府绩效审计的领域多、范围广、审计对象复杂多样，因此，应该结合我国国情，借鉴英美等西方发达国家的有效绩效审计标准，建立一套有符合我国国情的绩效审计指标体系。

4.我国审计人员的整体素质偏低。我国目前的审计人员主要是“财会型”的审计人员，审计机构的大部分人员都属于审计、会计专业人员，有关计算机、经济学、社会科学、项目管理以及法律等方面的专家很少。由于在审计领域内存在轻理论重实务的现象，虽然有些审计人员实务经验比较丰富，但对于一些经济学方面的问题，其综合分析能力有所欠缺。不可否认的是，我国目前已经拥有了一批具备多元化知识的复合型审计人才，但对于提高审计人员整体素质来说，这只是其中很少一部分。

三、政府绩效审计模式的构建

开展政府绩效审计已成为一种主流趋势，随着我国经济的快速发展以及政府公共开支规模的逐步扩大，公众要求对政府绩效进行审计的呼声也越来越高，政府绩效审计的开展已成为我国经济发展和社会稳定的客观要求。因此，借鉴西方国家先进经验，并结合我国国情，本文对如何建立有中国特色的政府绩效审计提出了一些建议。

1.重构我国政府审计体制。结合我国经济的发展状况，要求人民代表大会统领审计机关，即国家审计署向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并向其报告工作，使审计机关独立行使其职责，不受行政机关以及其他机构的干预，从而真正发挥审计的监督与评价作用。相应地，地方各级审计机关隶属于地方各级人民代表大会和地方人大常委会，并对地方人大负责。国家审计机关可分设派出机构对地方各级审计机关进行指导和监督，进而也使得上下级审计机关保持一定的业务领导关系。同时也要制定有关各级审计机关独立性方面的相关法律法规，合理保证它们在形式上和实质上的双重独立性。

2.健全我国政府绩效审计的法律体系。要使绩效审计工作规范化、制度化、法制化，就必须建立健全相关法律法规，使审计人员进行绩效审计工作时做到有法可依，增强政府绩效审计工作的权威性。首先，应制定有关政府绩效审计的法律法规，使得绩效审计工作的开展得到法律上的保障，并对工作中发现的违法违规行为进行严厉惩处。同时明确政府审计人员的权利和义务。其次，制定专门针对政府绩效审计的审计准则。针对现阶段我国绩效审计的现状，结合财务审计的审计准则，制定符合我国国情的政府绩效审计准则。通过一系列准则来规范政府绩效审计工作。

3.推行风险导向审计。审计风险是客观存在的，任何形式地审计都存在审计风险，它是不以人的意志为转移的。考虑风险因素，将风险导向下的政府绩效审计表述为：对政府部门经济性、效率性和效果性的一种监督活动，以评估审计风险为基础，重点测试高风险部门和高风险业务，目的是通过审计促进被审计单位降低风险、提高绩效。包括以下内容：

第一，依据管理原则、政策和实务，对管理活动的经济性进行审计。第二，通过检查信息系统、绩效评价、监督机制，对人力、财力和其他资源的使用效率进行审计。第三，将被审计单位目标的实现情况与预期影响进行比较，评估其活动产生的影响，对有效性进行审计。第四，评估部门及业务风险，关注高风险领域。政府绩效审计风险的普遍存在，要求在进行绩效审计时一定要考虑风险的因素，将风险导向模式引入政府绩效审计中去。风险评估应贯穿于政府绩效审计的全过程。

4.规范审计程序加强绩效审计队伍的培养。为了培养一批符合政府绩效审计要求的高素质、复合型绩效审计人员。需要做到以下两点：第一，针对绩效审计对多元化人才的要求，审计机关需要招聘与政府审计相关的专业人才，从源头上提高审计人员的素质。因为在审计过程中，审计人员分析、判断以及解决问题的能力，很大程度上取决于其自身综合素质。还应及时更新审计人员关于政府绩效审计方面的知识，使他们掌握最前沿的审计技术和方法。第二，还要加大对审计人员的职业道德教育，增强道德意识和责任意识，从道德层面保证政府绩效审计高效率地开展，确保审计结论更准确。

5.构建我国绩效审计评价标准体系。在建立指标体系时，应按照全面性、可行性的原则，对于不同的审计对象，甚至对同一审计的对象在不同时期设立不同的标准。同时对于不同的行业也要设立不同的标准，因此，在设定标准时，要做到具体问题具体分析，坚持有区别地对待。另外，政府绩效审计的评价标准分为可量化指标和非量化指标。一般来说，非量化指标需要审计人员的主观判断，在形式上不如量化指标客观，因此制定评价标准的时候尽量选择可量化的指标。但由于不可避免地要对政府绩效进行社会效益的评估，而对社会效益评估时又不可避免地会涉及到非量化指标，这时候就需要通过与政府部门进行有效沟通，对各方都能接受的标准达成共识，最终实现最优效应。

总之，我国政府绩效审计工作起步较晚，对绩效审计的理论研究比较滞后，绩效审计的理论基础还不牢固。因此，开展政府绩效审计不是一朝一夕就能完成的，在现有体制下积极借鉴外国的成功做法和经验，通过政府各部门坚持不懈的努力，我们有信心也有能力建立成熟的、具有中国特色的政府绩效审计体制和标准，完善政府绩效审计工作，从而更好地体现社会主义制度的优越性。

参考文献：

[1]林英惠.浅析政府绩效审计存在的问题及对策[J].中国科技信息，2006（10）：236-237.

[2]杨妍.风险导向审计模式下的政府绩效审计理论研究[J].审计研究，2006（4）：20-23.