政府支出偏好与地方政府行政成本治理

摘 要：政府行政成本过高已是一个不争的事实。通过对J地1998-2010年的面板数据分析，发现地方政府的行政成本增长过快，行政成本占GDP比重、行政成本占财政支出比重、人均行政成本不断增加，行政成本弹性系数偏大。政府支出偏好是行政成本居高不下的重要诱因之一，表现在政府预算最大化偏好、政府支出结构偏好和官员职务消费偏好三个方面。为了达到治理地方政府行政成本的目的，应该强化预算约束力，发挥道德激励力，消除主观因素影响，实施“零容忍”负激励和完善考评激励。

关键词：行政成本；地方政府；支出偏好；财政支出；公共服务

中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）01-0018-04

一、问题缘起与研究述评

2012年7月19日，92个中央单位在其网站上向社会公开了2011年度部门决算及“三公经费”信息，彰显中央政府控制“三公经费”的决心和强化信息公开的趋势，引发了社会各界的广泛关注。然而，我们不难发现，因公出国（境）费用和公车消费比重过高等“顽疾”依然存在。相比于中央单位，地方政府财政支出信息何时才能公开？地方政府的行政成本到底怎样？这些疑问无疑将中央政府三令五申要求控制，但又由于各种现实原因而举步维艰的“行政成本”再度推向舆论的风口浪尖。

行政成本是政府维持自身运转以及提供公共服务所耗费的资源总和，是政府履行其职能所必须花费的代价。但是，科斯指出，“政府并非完全无成本地运行，……实际上有时它的成本大得惊人。”[1]对于行政成本问题，国内学者的研究主要集中在四个方面：一是全面分析高额行政成本的产生原因。比如范柏乃（2007）从政府浪费的视角阐述了我国行政成本高昂的原因，即行政权力运行透明度低、产权主体和责任主体虚位、财政预算约束软化、预算外资金大量存在、不重视甚至忽视行政成本的考核、公众与政府的讨价还价机制缺失等。张雷宝（2008）则运用VAR理论对1985—2006年间浙江省行政支出影响因素进行了实证研究，分析了地方财政收入、物价因素、财政支出、GDP等对行政成本的影响；二是对国内外政府行政成本的比较。杨宇立（2011）将中国政府行政成本与包括G7国家在内的17个国家进行了比较。张望松（2006）则介绍了由议会掌管财政权等西方国家的实践经验；三是行政成本模型分析。学者们通过回归分析（张光，2007；张伟，2009）、建立巴罗模型（任保平，2007）、脉冲响应函数（江克忠，2009）和行政成本省际差异模型（张岌，2011）等对行政成本问题进行了较为深入的探讨；四是行政成本的控制策略研究。安秀梅（2008）从“官民比”的视角对降低行政成本进行了探讨。何翔舟（2007）认为合理界定政府管理“半径”和“密度”是控制行政成本的重要途径。颜如春（2008）指出控制政府行政成本，最根本的是要加强制度建设。董建新等（2012）提出，促进行政成本合理化的出路在于行政成本的规模控制和结构优化。而西方国家自上世纪70年代开始，相继掀起了以节约成本、提升效率为宗旨的行政改革浪潮，研究成果包括国际货币基金组织的《政府成本与公共财产的滥用》（2002）、奥斯本与盖布勒（2006）的合著《改革政府》、凯特尔（2006）的《有效政府——全球公共管理革命》、Arpaia和Turrini（2008）的《政府开支和欧盟的经济增长——长期趋势和短期调整》等。

国内外学者的既有研究为我们思考行政成本治理问题提供了有益借鉴。但是，从政府支出偏好视角去探讨行政成本治理问题的文献几乎没有，在行政成本的非理性增长中，政府支出偏好到底起到什么作用？对于其负面效应，应该如何去规避？这正是本文研究的重要出发点。笔者将以J地为例，探讨政府偏好对行政成本的影响，进而提出相应的对策。

二、J地政府行政成本的数据特征

笔者选择了J地政府1998—2010年的统计数据来分析地方政府的行政成本特征，数据主要来自《中国统计年鉴》（1999—2011）和《J统计年鉴》（1999—2011）。研究表明：

首先，行政成本总额巨大，增长过快。1998年，J地政府的行政成本①为279245万元，到2010年迅速攀升为3262412万元，增长近12倍，年均增长率高达22.7%。而同期数据显示，该地的财政收入从1456584万元增长至12262376万元，年均增长19.4%；财政支出从1752605万元增长至19232633元，年均增长率为22.1%；GDP从1719.87亿元增长到9451.26，年均增长率仅为15.3%。这些数据说明，该地行政成本不仅总额巨大，而且增长过快，远远超过了同期地方经济的发展速度和财政收支增速，给地方发展增加了不小压力。（参见图1）

其次，行政成本占GDP比重、行政成本占财政支出比重、人均行政成本不断增加。1998年，J地行政成本占GDP比重为1.6%，2010年增长到3.5%；同期行政成本占财政支出比重由15.9%增长到17%；人均行政成本从66.6元增长到731.2元，增长11倍，年均增长率达22.1%，而人均可支配收入则由4251.42元增加到15481.12元，年均增长率只有11.4%，远低于人均行政成本的年均增长率。可见，不断上涨的行政成本给经济运行带来压力，挤占了财政支出中其他项目的经费，不利于政府将更多的资金分配到教育、社保等民生领域，而且我们还发现，老百姓的收入增长相对较慢，无法消解行政成本所带来的负担。

再次，行政成本弹性系数偏大。经济学家用“弹性”这一概念来衡量一个变量甲变动的百分比相对于另一个变量乙变动的百分比，反映两个变量之间变动的敏感程度和依存关系。弹性的大小用弹性系数来表示，常见的情况是当弹性系数绝对值大于1，表明乙的变动对甲的变动影响明显；当弹性系数绝对值等于1时，表明乙变动时甲的变动程度一样；当弹性系数绝对值在0到1之间时，表明乙的变动对甲的变动影响较小；当弹性系数绝对值等于0，表明乙的变动将不会引起甲的任何变化。对J地1998年到2010年的数据统计结果显示，行政成本相对GDP、财政收入和财政支出的弹性系数分别为1.48、1.17和1.03，意味着GDP、财政收入和财政支出每增加一个百分点，行政支出会增加1.48、1.17和1.03个百分点，反映出J地行政支出的弹性大，增长率高。

另外，有学者（杨雷，2011）指出，地方政府的预算数据存在一定“水分”，存在着用于楼堂馆所建设的经费没有确切的数据、行政单位的离退休人员的工资被纳入政府的社会保障与就业支出、预算外收入很大部分被用于“行政成本”却未能统计等现象；还有学者（平新乔，2006）指出，随着地方经济的发展，预算外的行政成本比预算内的行政成本会增加得更快。显然，如果考虑这些因素，地方政府的行政成本将会更高。

三、政府支出偏好对行政成本的影响

在心理学中，偏好是指潜藏在人们内心的一种情感和倾向，往往被用来表示主体对一系列事件或行为做决定时的主观意愿和态度。对于主体而言，其偏好可能会随着个人特性、政策环境等变化而发生转变。政府财政支出同样存在偏好现象，甚至政府财政支出偏好在很多时候往往体现为某些主要官员的个人偏好。通过对J地的数据分析，发现在科、教、文、卫、社保、基建、行政成本等政府支出中，1998年的前三甲分别为行政成本支出（15.93%）、教育支出（15.89%）和基建支出（7.1%），到2010年前三甲转变为行政成本支出（17%）、教育支出（15.5%）和社保支出（12.1%）。1998—2010年间社保支出占地方财政支出的比重涨幅最大。这说明，第一，从近十几年来教育支出较为稳定来看，J地政府重视教育投入，但却缺乏加大投入的积极性。该地经济欠发达，每年有大量的优秀高中毕业生会选择去外省读大学，有些学生即使留在本省读大学，毕业后也会去发达地区或省外大城市工作。因此很多年来，J地的人才流入流出比都为负数。这种外溢性显然不利于调动地方政府教育投入的积极性；[2]第二，社保支出的变化最大，从1998年占财政支出的3.4%增长到2010年的12.1%。社会保障是社会稳定的基石和“安全网”，是落实科学发展观，促进人民生活幸福、国家长治久安的重要基础。数据说明，在“稳定压倒一切”、“维稳”等战略指导背景下，稳定问题往往具有考核官员政绩的“一票否决”功效，这就使得地方政府支出偏好于社保等有利于社会稳定的项目；第三，行政成本支出居高不下。J地2010年行政成本支出占财政支出的17%，当然，除了物价、经济增长、行政体制等因素对高额行政成本起到助推作用之外，政府支出偏好也是行政成本居高不下的主要诱因。政府支出偏好主要表现为：

一是政府预算最大化偏好。政府通过预算最大化可以减少问题和减轻负担，这使得目前地方政府基本形成一种共识或意愿：尽量最大化地增加财政预算，只有这样，才能满足自身消费的需求，政府政绩才会有足够的物质基础。正如有学者指出，政府官员会在任期内追求预算最大化，因为预算越大，官僚的效用②就越大。[3]而且，为了生存下来，官僚机构也必须最大化他们的预算。[4]也就是说，地方政府往往偏好预算最大化，以避免“财政饥饿”，而且政府部门及领导者会产生“其他部门和领导会预算最大化”的一种理性预期，因此，他们总是希望由此而获得大量预算资金，进而实现机构规模的最大化和可以相对自由支配的资源基础。然而，其结果往往是政府以过度膨胀的预算，进行错误的投入或腐败行为，导致国家财政资金的浪费无效配置，推高了地方政府的行政成本。

二是政府支出结构偏好。政府支出结构是政府支出的项目组合以及各项目支出相对于总支出的情况，它可以直观地反映政府支出的变化以及政府正在履行的重点职能。地方政府的支出结构往往会迎合地方政府利益或者官员私利的动机，进而形成某种“支出优序”。学界普遍认为，政府存在着强烈的经济增长偏好，通过扩大基建投资从而带动投资增长实现经济增长的目标是普遍的政策选择。[5]因为激励他们产生行为选择的动机是一致的，那就是上级政府对地方政府及其官员的考核、提拔或晋升是以经济政绩指标为主。但是，这并不意味着政府就不重视其他项目支出，“有效运转”是地方政府不可忽视的行政内容。[6]地方政府同样会具有优先满足维持自身运转的财政支出偏好，尤其是一些财政困难的地方政府。

三是官员职务消费偏好。职务消费是官员履行公共管理职能所必不可少的开支，具有合法性和合理性。然而，官员在职务消费中的偏好极容易呈现隐蔽性和边界模糊性等特点而异化为腐败、浪费等恶疾，促使行政成本非理性膨胀。官员职务消费偏好首先表现在职务消费的攀比上。在一些官员的观念中，职务消费能力就意味着权力、面子和地位，因此他们往往会在既定的消费标准中用足自己的权力，或者想方设法地来满足其相互攀比的消费冲动，加之职务消费资金可以“无偿使用”、监督乏力，使得官员在公车、公务接待和公款出国等职务消费中，“想尽一切办法拔高和提升消费标准，使超标准消费逐渐成为一种消费习惯”；[7]其次是职务消费的私利化。以一定的权力为基础的职务消费容易使官员模糊“公”“私”之间的界线，衍生出假公济私的灰色地带。例如许多地方政府以学习、交流等名义来满足领导干部公费旅游的私利，一些地方手握“签单”大权的领导或者领导的司机、秘书们等，“服务”于其亲朋好友，形成“私人消费，政府埋单”的不正常现象；再次是职务消费浪费严重。虽然由于政府信息公开不到位等原因，迄今每年地方政府职务消费中的支出浪费没有准确的数据，但“浪费”确实存在。

四、有效治理地方政府行政成本的激励策略

政府支出偏好是行政成本居高不下的重要诱因，那么，治理的重点就应该放在建立有效的激励策略，消除主观因素影响上：

第一，强化预算约束力。预算约束力要体现在预算的编制、执行和监督全过程。在预算编制环节，首先应该将行政事业性收费和土地出让收入等预算外非税收入统一纳入政府预算管理，甚至取消预算外收入，减少官员对资金自由支配的可能性；其次，预算透明化和明细化。政府不仅要公开政府财政预算，而且预算必须明细化，要让老百姓都能看得懂、说得清，通过财政预算公开化和明细化抑制政府预算最大化的偏好，制约财政扩张，实现财政正义；再次，对行政成本支出预算，可以考虑设定一定的增长比例（但弹性系数必须小于1），或者以某一时期的行政成本支出为基数，实现行政成本的零增长。在预算执行环节，要严格执行《预算法》的规定，突出预算在执行中的法律权威，各级政府、各个部门要严格按照财政预算合理使用经费，同时要通过完善立法，对政府追加预算的申请设定严格的审批程序，增强对追加预算的刚性约束。严格预算执行也是约束政府职务消费偏好的有效手段，应该明确界定职务消费的范围并为职务消费设定标准并严格落实，让官员在职务消费中形成“超支自理”的观念，实现职务消费的自我控制。在预算监督环节，人大监督是中央或地方政府最高层次的监督，而人大代表的综合素质与能力又决定了监督的成熟度，因此需要有较高综合素质的人大代表，甚至可考虑设置专职人大代表，以保障监督的效果。要保证人大代表的预算监督的经常性和日常化，充分激活人大在预算编制、执行、监督全过程的正常职能，同时还可以考虑建立政府向人大定期报告行政成本的专项制度。对于审计监督，应该尽快将审计署从政府机关中分离出来，成立最高人民审计院，归属人大，形成“一府三院”的架构，增强审计监督的独立性和权威性。也有学者指出，最好做法就是将政府的收支行为置于公众监督之下，这样，一些不合理的行政支出就会被质疑和反对，政府行政成本的扩张趋势将得到遏制。[8]但是，这必须满足两个基本前提，一是政府财政信息的公开透明，必须规定政府通过网络等渠道将法定的财政信息全部细化向社会公开；二是公众的现代公民意识的觉醒以及认知能力和参与意识的提高。

第二，发挥道德激励力。在这里，笔者也寄希望于通过加强官员的行政道德培养来发挥道德激励力的“自律”功能，降低政府支出偏好对行政成本的负面影响。但是，官员的“道德激励”与“经济人”行为偏好显然并非天然兼容，比如，在官员的职务消费中，当“公”与“私”目标发生冲突或者有机会损公肥私时，对官员无疑是种巨大的考验。越在这种情况下，官员就越需要掌控好职务消费的道德规范和标准，通过道德激励激发为人民服务的崇高荣誉感而约束其不良行为偏好，并做出正确的行为选择。首先，要培养官员的公共服务精神。我国《宪法》明确指出了国家机关及其工作人员为人民服务的本质功能，要求官员具备公共服务精神。培养官员公共服务精神的关键在于培养官员知民情、解民忧的民本意识，要让他们树立崇高理念：不管是谁，只要你选择了公务员这份职业，就必须准备为公众利益而献身。[9]其次，培养官员的职业荣誉感。通过教育培养官员的职业荣誉感，可以让官员重新审视手中的权力来源，进而在政府支出行为中审慎行动，因为对荣誉的珍惜与尊重能巩固其思想防线，时刻提醒并约束自己的支出行为，拒腐防变，趋向高尚与完善。另外，由于社会主义市场经济下的新道德体系尚未建立起来，我们还需要营造一种道德激励的氛围克服道德真空问题，让道德激励成为官员乃至普通民众行为选择的动力和支柱。

第三，实施“零容忍”负激励。“破窗理论”告诉我们，打破的窗户如果不及时修复，就会形成纵容违规行为的心理暗示，最后导致各种违规的“破窗”行动在人们的漠视中肆意滋长。因此，我们要坚持“不以恶小而不惩”的原则，通过“零容忍”负激励纠正这种错误的心理暗示，严厉打击各种违规行为，实现对各种“破窗”行动的预防与惩治。所谓“零容忍”负激励，就是一种以容忍度为零的姿态对组织成员过分或违规等行为进行惩罚或处理，使成员消除这些行为的激励方式。“零容忍”负激励的关键在零容忍，而零容忍的关键就在于既要对各种违规行为和违法犯罪活动坚持严厉打击的原则和态度，又要加大对这些违规行为和违法犯罪活动的查处力度，不容许任何一次哪怕是轻微违规机会的遗漏。[10]为什么政府支出偏好迄今依然是行政成本的重要助推手？某种意义上说，政府在发现支出中的问题时常常采取“抓大放小”或“整改建议”等措施，弱化了政府及其官员的责任承担，纵容了更多的支出“破窗”乱象。对此，我们应该坚决采取“零容忍”的原则来抑制不良的政府支出偏好，对违反预算法不当安排资金或者挪用资金、谋取部门或个人私利、职务消费中浪费和腐败等现象，无论程度如何，对相关责任人都必须依法严惩，给予其处分或追究法律责任。另外，对不严格者执法者还应该让其承担“不作为”的责任，同样也要“零容忍”。也就是说，不管对行政官员还是管理行政官员者，都应该严格界定他们在公共支出中的行为和责任，并给他们传递“公私分明”、“违规必查”的信号，以激励官员的支出行为规范化和正义化。

第四，完善考评激励。主体的支出偏好既然是行政成本过高的重要诱因之一，那么，通过完善考评激励机制刺激官员形成节约行政成本的动力以抑制主体偏好的负面影响，显然是治理行政成本的最佳选择之一。首先，建立绩效考评指标体系。要将行政成本控制水平纳入对政府和官员的考评体系，作为衡量政府能力和官员职务升降的重要指标，改变传统GDP主导晋升激励的模式。行政成本控制水平的指标设定应该包括行政成本的公开细化程度、行政成本总量、行政成本增长率、行政成本占财政支出的比重、行政成本相对财政支出等的弹性系数、人均行政成本负担等；其次，考评主体多元化。应该在官员自评、部门负责人考评等基础上，有区分地考评官员工作绩效。对于政府“窗口”部门的官员，应该加大社会公众等外部主体的考评比重，对政府“对内”部门的官员，应该重点强化部门负责人和人事部门的内部考评。当下，我们还应该整合人大、审计、监察等力量对政府部门及其官员的总体绩效“4E”情况进行考评，并积极培育中立性的中介考评组织；再次，注重日常考评。相比近年来日渐成熟的年度考核，我国对官员的日常考评显得尤为脆弱也很薄弱。我们所质疑的“不作为”、“支出浪费”、“”等现象也正是官员日常工作和生活中所造成的。因此，我们要避免考评走过场，就必须尽快建立起一套系统的日常考评机制，并以负责的态度推进日常考评，及时公开日常考评的进程与结果，加强对官员日常工作行为的规约；最后，要发挥考评的激励效用。考评的激励效用取决于考评结果能否得到客观公正的应用，对官员的职务、薪酬、荣誉是否能带来影响。对铺张浪费、懒散低效、等推高行政成本的官员一定要坚决惩处，对节约行政成本的优质高效官员可以考虑晋升其职务、使其工作丰富化、安排挑战性工作、物质重奖、收获荣誉感等。

注 释：

①由于统计口径发生变化，2007年以前的行政成本用“行

政管理费+公检法司支出+武装警察部队支出”表示，

2007年及以后的数据用“一般公共服务+公共安全”表

示。

②尼斯坎南提出，官僚的效用函数包括薪金、社会声望、

权力、提拔、特权地位、职务津贴、机构和职员的规模、

额外所得、公共声誉、任免权、机构的产出等，而这些

都与政府预算有正相关关系。

参考文献：

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