中国政府应急物资的储备模式研究

摘要：建立应急救援物资、生活必需品及应急处置装备制度是应对突发事件的重要保障。当前，中国建立了“分责管理、分级负责、属地为主”的应急体制，并在处理突发事件中取得了良好效果，但也存在着应急物资储备数量少、品种单一及科学的保障能力评估体系不健全等问题。为此，中国应优化应急物资储备模式与体系，进一步增强应急物资保障能力。

关键词：突发事件；风险级别；应急物资；储备模式

中图分类号：F259.23 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）02-0092-05

一、引言

各类突发事件如地震、洪水、冰冻灾害以及各类疫情等频繁侵袭着人类生存的世界，严重威胁着人们的生命健康和财产安全，尤其是近年来突发事件造成的人员伤亡、经济损失和社会影响呈现逐渐增加的趋势。如何做好突发事件应对成为目前政府部门和学术界十分关注的问题。应急资源在突发事件应急处置中占有极其重要的位置。所谓应急，其本质就是对应急资源的充分占有、合理配置和快速展开的过程，所以做好应急物资储备工作是保障突发事件物资供应、提高突发事件应对效率、减少人员伤亡和经济损失的重要基础，也是决定着突发事件应急处置成败的关键因素。2003年席卷全国的SARS给中国的应急物资储备带来空前的挑战，出现了十分严重的应急物资储备与需求之间的矛盾[1]；2008年年初的雨雪冰冻灾害再一次给中国的应急物资储备敲响警钟；2008年的汶川大地震又再次出现了应急物资储备严重不足的现象[2] [4]，在地震发生后的48小时内中央级救灾物资储备库的应急物资已被调空，但还是远远不能满足灾区对应急物资的需求。事实已经证明，做好突发事件应急物资的储备工作，已成为目前急需解决的问题。

突发事件应急物资的储备问题已受到了国内外研究者的关注，如Abend等研究了核事故发生时应急资源的需求特征[5]；Pavel Albores等研究了针对恐怖袭击事件政府应急准备的问题[6]；Timothy探讨了对于危险化学品事件地方政府和社区应该如何准备的问题[7]，其中就包含应急物资的储备。应急物资的储备不仅是政府的事情，每一个普通民众都应该做好自己的准备，Brenda等研究了低收入家庭应该如何做好突发事件应急物资准备的问题[8]。此外，医院应急医疗物资的储备以及医疗物资的整合问题也受到了国外研究者的关注[9] [10]。中国学者也对应急资源储备问题进行了一些探索，包玉梅和陈桂香等分别探讨了中国应急资源储备中存在的问题，并给出了相应的策略[11] [12]。尽管政府部门和学者高度重视应急物资的储备工作，然而政府部门如何储备的应急物资的研究却未见报道。《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，中国是“分类管理、分级负责、属地为主”应急管理体制，这就要求各类政府作为主责部门，分别应对不同级别的突发事件，并根据突发事件的级别储备相应的应急物资。本文以中国突发事件应急处置中“分级负责”原则为基础，重点研究基于风险级别的政府应急物资储备模式，以期为政府应急物资储备提供理论依据，优化应急物资的储备模式，提高突发事件的应急资源保障能力。

二、中国应急物资储备中存在的问题

应急物资就是突发事件应对过程中所需要的各类物品、设备和设施的总称。应急物资是突发事件应急救援的物资保障。中国政府高度重视应急物资的储备工作，1998年张北地震以后，民政部和财政部在全国建立了10个中央级救灾物资储备库；2008年汶川地震之后，民政部和财政部又决定将中央级应急物资储备库由原来的10个增加到24个，应急物资储备的数量和种类将大大增加，但是中国应急物资储备仍存在许多问题和不足，主要表现在：

1. 没有建立以风险评估为基础的应急物资储备模式。突发事件的风险大小决定了应急物资储备的数量、品种和储备方式，而中国目前应急物资储备多是经验性的，缺乏科学的风险分析，没有在风险评估基础上建立相应的储备制度。

2. 应急物资分级储备的制度不完善。按照突发事件“分级负责”的应急管理体制，各级政府都需要根据自己的级别，确定主要负责应对相应级别的突发事件，并需要储备相应的应急物资。然而目前各级政府需要负责应对的突发事件的级别划分不明确，因而对应急物资的储备也没有明确要求，以至于部分地方政府很少或者根本就没有储备应急物资。

3. 应急物资储备的数量少、品种单一。中国目前应急物资储备数量少，远远不能满足大规模突发事件的需求；另外应急物资储备品种比较单一，也仅仅局限于帐篷、棉被等。

4. 储备方式单一。表现在只注重实物储备，对合同储备和生产能力储备尚未得到重视，虽然有些地方政府也开始了协议储备，但是双方的权利和义务不明确，缺乏有效的监管[13]，当突发事件发生后这些合同储备能否真正发挥作用，还不得而知。

5. 对应急物资的保障能力缺乏科学的评估。应急物资的保障能力评估是发现应急物资储备中存在的问题与不足、调整应急物资的储备结构、合理安排应急物资储备方式、提高应急物资保障能力的重要手段。然而，目前中国各级政府对应急物资保障能力尚缺乏科学的评估工作。

为了克服中国目前应急物资储备中存在的问题，政府部门须按照突发事件“分级负责”的原则，确定各级政府主要负责的突发事件的风险级别，然后以此为基础，储备相应的应急物资，这样对于科学储备应急物资、提高资源的利用效率、保障突发事件应对的物资供应具有重要作用。

三、突发事件的风险级别与应急物资储备

（一）突发事件的风险级别

中国地域辽阔、地理环境复杂，突发事件种类多、随机性强，如果仅仅依靠国务院进行应对不仅不现实而且也容易失去最佳应对机会。因此需要根据 “分级负责”的原则，建立与政府级别相对应的突发事件的风险级别，即什么级别的突发事件由什么级别的政府为主负责进行应对。

中国已经对突发事件进行分级，如《国家突发公共事件总体应急预案》将突发事件分成4个级别：特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）。但是突发事件的级别和需要负责应对的政府级别缺乏必然联系，如胶济铁路火车相撞事件导致72人死亡、416人受伤，属于造成重大人员伤亡的突发事件，但只需要当地政府就能够应对[14]。因此，需要建立与政府级别相对应的突发事件风险级别，根据突发事件发生的规模、受灾人口数和应急物资需求等要素，可将突发事件分为3个级别：

1. 大规模突发事件。大规模突发事件就是造成的受灾面积广、受灾人口多、经济损失大、应急物资需求量大、应急物资需求点多、持续时间较长的突发事件[14]。这类突发事件需要国家应对和全社会的共同努力才能确保迅速控制灾情、安置灾民、最大限度地减小突发事件造成的损失，如2003年的SARS、2008年的雨雪冰冻灾害和汶川大地震等。这类突发事件发生的概率极低，但是影响极大，甚至需要国家动员去应对。

2. 较大规模突发事件。较大规模突发事件一般指受灾面积较大、受灾人口较多、有比较大的经济损失和社会影响、需要较多应急物资的突发事件，这类突发事件超过了突发事件所在地政府的应对能力，需要省级政府为主才能有效应对。这类突发事件发生的概率较小。

3. 一般规模突发事件。一般规模突发事件是指超出当地政府的日常工作范围，但受灾面积较小、有一定的人口受到灾害影响，同时具有一定的破坏性、需要一定数量的应急物资的突发事件，这类突发事件只需要县级政府就可以有效应对。

（二）应急物资的储备方式

应急物资的储备方式主要包括三种：实物储备、合同储备以及生产能力储备。

1. 实物储备。实物储备就是以实物的形式储存在仓库中，当突发事件发生后随时可调用的物资储备，实物储备是突发事件尤其是大规模突发事件初期应对的主要物资来源，实物储备对于生命的拯救、灾情的控制具有重要意义。但是如果全部或过多的依靠实物储备，由于突发事件的不确定性以及物资的有效使用期限等因素，往往会造成社会财富巨大的浪费和大量资产的长期闲置等。

2. 合同储备。合同储备就是政府部门与拥有应急资源的企事业单位或个人签订合同，保证在突发事件发生后按照合同约定，能够优先租用、调用这些单位或个人的物资进行救灾，这种物资储备方式称为合同储备。可采用合同储备应急物资很多，如建筑企业的铲车、挖掘机、大货车等设备，仓储企业的食品、药品等，当突发事件发生后按照合同约定优先调用这些资源进行救灾。但是，由于合同储备的应急物资无法对应急资源的具体需求时间作出约定，所以要防止在突发事件发生后，合同储备的应急物资已报废、正在维修或者暂时没货，影响突发事件的应急处置。

3. 生产能力储备。生产能力储备是对那些能够生产、转产或研制救灾物资的企业或其他单位，通过签订有关协议或合同，保证突发事件发生后能够按照合同要求迅速生产、转产或研制救灾物资，这类应急物资的储备方式称为生产能力储备。但是生产能力储备转化为应急物资需要一定的时间。这种储备对大规模突发事件的长期救灾起到非常重要的作用，但是如果过多的依靠生产能力储备，会影响突发事件的处置尤其是前期的处置工作。

（三）突发事件的风险级别对应急物资储备的影响

1. 风险级别决定应急物资的储备数量和结构。政府应急物资储备的数量取决于需要应对的风险级别，突发事件的风险级别越高，需要准备的应急物资就越多，如大规模突发事件影响范围大、受灾人口多、应急物资需求量大，因此国家就需要储备较多的应急物资；对于一般规模突发事件由于影响范围小、受灾人数少、应急物资的需求量小，因此县级政府应急物资的储备量也相对较小。

突发事件的风险级别对应急物资的储备结构也有很大影响，一方面是不同级别的突发事件对应急物资的需求结构有所不同，如巨灾不仅需要应急救援物资，而且需要灾民安置物资，但一般性灾害则更需要应急救援类物资；另一方面大规模突发事件如洪水和地震容易产生衍生、次生灾害，所以在应急物资储备中，不仅要储备突发事件本身所需要的物资，而且还要储备次生灾害所需的应急物资。

2. 风险级别影响应急物资的储备方式。突发事件的风险级别对应急物资的储备方式影响也非常显著。大规模突发事件要求国家不仅要做好实物储备，而且也要做好合同储备和生产能力储备，因为大规模突发事件往往持续时间长，仅仅靠实物储备远远不够，而合同储备和生产能力储备是长期救灾的必要保障；对于较大规模突发事件，需要采用实物储备和合同储备并重的储备方式；对于一般规模突发事件则只需要实物储备。

四、应急物资的储备模式

政府是突发事件的主要应对者，同样也是应急物资的主要储备者。除了政府之外，家庭、企业和市场等也都需要储备一定量的应急物资，因为家庭和企业不仅是主要受灾者，而且也是灾害的第一应对者。企业、家庭和市场储备是对政府应急资源储备的必要补充，虽然数量较小，但是对于生命拯救以及灾情控制往往发挥着重要作用。因此，整个应急物资储备就形成了以政府储备为主、其他储备为辅的应急物资储备体系。图1给出了各类物资储备与突发事件应对之间的关系。

以风险级别为基础的政府应急物资储备模式包括四个阶段：根据突发事件“分级负责”的原则，第一，确定各级政府主要负责应对的突发事件的风险级别；第二，以突发事件的风险级别为基础，确定各级政府需要储备的应急物资的种类和数量；第三，确定各类应急物资的储备方式；第四，对应急物资的保障能力进行评价，提高应急物资的储备质量（见图2）。

（一）确定各级政府所要应对突发事件的风险级别

确定各级政府需要应对的突发事件风险级别，是各级政府应急物资储备的主要依据和前提条件。国家应急物资储备主要针对大规模突发事件。大规模突发事件如汶川地震这类的巨灾，应急资源需求量十分巨大，如果按照这种百年一遇或者更小概率事件的风险标准来储备应急物资，显然不现实，因为应急物资的使用期限都是有限的，而巨灾发生的概率特别小，什么时候发生具有非常大的不确定性，这样就往往造成社会财富的巨大浪费。因此需要科学确定各级政府主要负责应对的突发事件的风险级别。

在对各类突发事件进行风险分析的基础上，结合各级政府的经济实力，确定国家、省（市）、县级政府需要应对灾害的规模和级别。县级政府主要负责应对一般规模突发事件；省级政府主要应对较大规模突发事件；国家主要负责应对大规模突发事件。或者根据风险概率确定各级政府需要应对的突发事件的级别。如国家主要负责应对50年一遇或更小概率的突发事件，省（市）主要负责应对20年或者30年一遇的突发事件，县级主要负责因对10年或者15年一遇的突发事件。

（二）确定各级政府应急物资储备的种类和数量

各级政府根据本级政府主要负责应对的突发事件的种类和级别，确定需要储备的应急物资的种类和数量。在确定应急物资储备的种类和数量过程中，既要考虑社会效益，也要考虑经济效益，做到规模适度，既要避免应急物资储备过少，无法满足突发事件应对的需求；又要避免应急物资储备过多而造成不必要的浪费。

（三）确定政府应急物资的储备方式

在确定各级政府应急物资储备种类和数量的基础上，需要合理安排各类应急物资的储备方式。在选择各类应急物资储备方式的过程中，需要注意几个问题：第一，应急资源的用途、急需程度、有效使用期限等因素影响应急物资的储备方式；第二，实物储备是应急救援的关键，当突发事件发生后，就可以立即调运这些物资；第三，存储重要应急物资，尤其是对生命救助和灾情控制起重要作用的物资；第四，以最小投入获取最大的社会效益。

合理安排各类物资的储备方式，确定哪些应急物资需要实物储备、哪些需要合同储备以及哪些需要生产能力储备、哪些物资需要多种储备方式相结合，做到在突发事件发生后既能够及时向灾区提供必要的应急物资，确保最大限度地挽救人民的生命和财产，又能够使投入和维护成本最低。

对于大规模突发事件由于应急物资需求量大，中央在应急物资储备的过程中，不仅要注重实物储备，同时还要注重合同储备和生产能力储备。实物储备和合同储备要满足三天的基本救灾需求，一方面是因为生产能力储备、大规模的社会采购、社会捐赠等都很难在第一时间发挥作用；另一方面也为应急资源筹集争取宝贵的时间。

对于较大规模突发事件，省级政府应急物资储备一般需要满足1―2天的救灾需要，同时也要进行一定比例的合同储备和生产能力储备。由于各个省份的灾害类型、经济特征、人文因素差别很大，所以，应急物资储备的数量、种类和方式也不尽相同。经济发达的省份可以提高实物储备的比例，经济欠发达省份除了以实物的形式储备最急需的应急物资之外，更需要注重合同储备和生产能力储备。

一般规模突发事件所需应急资源较少，县级政府只需要以实物的形式储备应对中最急需的应急物资，以及市场上不容易采购或市场数量较少而突发事件又急需的物资，其他物资完全可以通过市场采购获得。

（四）应急物资保障能力评价

应急物资保障能力评价是发现应急物资储备中存在问题和不足、调整应急物资的储备结构、改善应急物资的存储质量、提高突发事件应急物资保障能力的有效手段。应急物资保障能力评价可根据不同的需求选择不同的方案，如评价应急物资在应急处置的各个阶段――搜寻救援、医疗救护、灾民安置、恢复重建等阶段的保障能力；或者按照总体应急预案的要求，评价应急物资在应对的各个方面如交通运输、医疗卫生、通讯等方面的保障能力。通过评价及时发现应急物资储备中存在的问题与不足，调整应急物资储备的数量和种类，优化应急物资的储备方式，提高应急物资的储备质量，以最小的成本获取最大的社会效益。

五、结论

《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，中国执行的是“分类管理、分级负责、属地为主”应急管理体制，这就要求各级政府作为应对突发事件的主要部门，分别负责应对不同级别的突发事件，因而也需要储备相应级别的应急物资。本文在分析中国应急物资储备存在问题的基础上，按照中国突发事件“分级负责”的原则，提出以突发事件风险级别为基础的政府应急物资储备模式。本文的主要结论有：

1. 界定了突发事件的风险级别，将突发事件的级别划分为大规模突发事件、较大规模突发事件以及一般规模突发事件。大规模突发事件需要国家为主进行应对；较大规模突发事件需要省级政府为主进行应对；一般规模突发事件需要县级政府为主进行应对。

2. 界定了政府应急物资储备方式，主要包括三种储备方式，即实物储备、合同储备以及生产能力储备。

3. 提出了政府应急物资的储备模式，主要包括四个步骤：第一，根据突发事件“分级负责”的原则，确定各级政府主要负责应对的突发事件的风险级别；第二，以突发事件的风险级别为基础，确定各级政府需要储备的应急物资的种类和数量；第三，确定各类应急物资的储备方式；第四，对应急物资的保障能力进行评价，提高应急物资的储备质量。

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The Study on Emergency Material Reserve Model of Chinese Government

Zhang Yongling

（Emergency Management School, Henan Polytechnic University, Jiaozuo 454000, China）

Abstract：Establishing emergency relief supplies, necessities and emergency equipment system is an important guarantee of replying emergency. At present, our country established emergency system of "the principal points, responsibility by level and apanage primarily management " and achieved good results in the process of dealing with emergencies, but there also exists lack of emergency supplies reserves quantity, breed onefold and less scientific support capacity assessment system, etc. Therefore, we should optimize emergency supplies reserves mode and system; further strengthen the support ability of emergency supplies.

Key words：emergencies; risk level; emergency material; reserve model