公务消费浪费现象剖析

1978年以来，我国公共行政管理费用飞速增长，所占全国财政总收入的比例不断攀升，远远超出同期国外政府公共行政管理费用所占国家财政收入的比重。其中，公共行政管理费用的增长与公务消费浪费有重大关系。为了遏制公务消费浪费现象，各级政府部门相继推出了“定点接待”、“公务卡”等措施，然而实际效果却难如人意。

一、公务消费浪费现象的界定及其特点

浪费，一个广义的概念，即不充分利用、不珍惜、不必要地废弃，是指在过程中产生的提高成本的重要条件与重要因素。公务消费浪费，主要指政府部门及公务员在进行和社会管理时所造成的浪费。在实际公务活动中，公务消费浪费和公务消费腐败的界限往往是比较模糊的。本文所指的公务消费浪费，更倾向于在现有的规章制度内产生的一种公务行政高成本行为，属于公务行为的道德范畴内，没有违反现行的法律和规章制度，如高楼行政、公费出国旅游、公务用车以及公款接待等公务行为中的浪费现象。而公务消费腐败则触及了法律和规章制度的底线，如公务消费行为中的、假公济私和中饱私囊等。公务消费浪费现象的特点有：

1．对公务消费品的价格需求弹性小。表现为在执行一定的公务行为时，漠视有可替代的公务消费品的价格，较少考虑公务消费成本，对公务消费品的取舍主要考虑是否利于公务行为的完成，是否符合相关规章制度，以及是否便捷、符合个人行为爱好等。如公务员的差旅行为，在没有时间紧迫感的情况下，往往会选择乘飞机而不是火车，甚至会选择自己更爱好的航空公司，而不是机票是否有更低的折扣。

2．公务消费品的实用性差、效率低下。表现为公务消费品的质量低劣，或实际产出和经济成本不符，在实际公务行为中消费品没有发挥本身应有的作用与功能，没有物尽其用。如政府部门中的办公用品浪费与闲置行为，有些部门公文用纸浪费现象严重，办公电话滥用，购买的一些先进办公设备没有发挥实际功能，甚至作为库存物品闲置不用等。

3．公务消费浪费往往会造成公共资源的流失。表现为公务消费品实际价值或用途超出了公务行为本身的需要，公务行为发生后，这部分公务消费品的价值没有得到充分利用，直接表现为公共资源价值的流失。如少数政府部门建造新的行政办公楼后，为了追求整体效果，提前报废了功能仍很齐全的办公自动化设施，重新购置了一批新设备，而新购置的设备往往性价比还不如报废的设备。

二、公务消费浪费现象的危害

从表象上看，公务消费浪费现象是在法律和政府规章制度范围内的，只是造成公共财政的低效率。但从长远来看，放任公务消费浪费，会危害党和政府的形象，影响干群关系，进而影响党和政府坚实的执政基础，影响和谐社会的建设。

1．提高公务消费成本，造成公共财政的低效率。从经济形式上看，公务消费浪费耗费了大量公共财政资金。根据冯培恩委员在全国政协十届五次会议上的发言，从1986年到2005年，我国人均负担的年度行政管理费用由20．5元到498元，增长23倍，而同期人均GDP增长14．6倍，人均财政收入和支出分别增长12．3和12．7倍。目前我国的行政管理费占财政总支出的19．03％，行政管理成本在财政支出的比重，是美国9．9％的两倍、法国6．5％的三倍，成为世界上行政管理成本较高的国家。行政成本飙升，一定程度上与公务浪费有关，主要表现在公务用车、公款吃喝和公费出国浪费，政府会议浪费，“政绩工程”和办公楼建设浪费，能源和资源浪费。

2．败坏社会风气，危害党和政府的形象。“历览前贤国与家，成由勤俭破由奢。”艰苦奋斗、勤俭节约历来是中华民族的传统美德，也是党的传家宝，勤俭节约的意义不仅在于资源的有效利用，更在于它是执政为民的价值取向。艰苦奋斗、勤俭节约作为社会主义荣辱观的一个重要内容，作为我国经济社会生活的一个基本价值观念和行为准则，就是要在社会上倡导勤俭节约的风气，要严格把关，真正把有限的资金和资源用在刀刃上。更重要的是，政府部门和公务员代表着党和政府的形象，在公务消费中大手大脚，容易在社会上造成负面影响，和服务型政府、节约型社会背道而驰。上行下效，则会败坏社会风气。甚者，会疏远群众对党和政府的血肉联系，危害党和政府执政的群众基础。

3．常和腐败相伴而行，容易成为腐败的温床。公务消费浪费很少是单独进行的，往往与腐败行为相伴而生。公务消费经常被人们称为“不揣腰包的腐败”，由于公务消费浪费和公务消费腐败的界限比较难判断，加上相关惩戒监督制度缺失，少数政府部门和公务员，在公务消费中暗箱操作，利用职权，将公务消费变成了个人消费。目前，我国公务消费实行的先消费后报账的“实报实销”制度，实行“现金支付，先开支后报账”，容易导致凑发票报销等现象，为部分腐败分子将公务指向变成个人指向提供便利，使公务消费在某些方面变为假公济私的手段。

三、公务消费浪费现象的原因

造成公费消费浪费现象的原因是多方面的，有公务消费本身的规范因素，有公务员的个人意识因素，有政府部门的组织文化因素，但更深层次的原因则是制度缺失、奖惩失衡造成的。

1．公务消费的界定标准模糊，操作中存在隐性化、不透明、不规范。目前，公务消费行为的被认可，一般判断标准是是否在公务行为中发生。而实际情况是，公务消费行为比较复杂，往往和公务员的个人行为掺杂，加上长期以来公务消费隐性化、不透明的特征，使得公务消费成为一个“暗箱”。如公务用车“三分之一”的形象说法，领导办理公务约占1／3，领导用于私事约占1／3，司机私用约占1／3。所以，公务消费界定标准的模糊及其行为的隐性，造成公务消费名目不断增多，公务消费数额不断攀升。

2．对公共意识的背离。受传统文化影响，我国长期封建社会形成的等级观念和“官本位”思想在一些公务员头脑中根深蒂固。有些公务员公仆意识、公共意识淡薄，服务理念缺乏，没有认识到公务消费成本的承担者最终源于群众，对公务消费浪费漠视容忍，一副“事不关己，高高挂起”的态姿。甚至通过公款吃喝、公费出国等公务消费来炫耀自己的权力、地位和身份，将公务消费看作是一种“待遇”，是“身份”“地位”、“权力”的象征，并盲目攀比。

3．惩戒措施缺失下的“公地悲剧”。“公家的油，大灯头，点的点，流的流”。公务消费浪费现象与经济学中著名的“公地悲剧”原理十分暗合：当资源有许多拥有者，他们每一个人都有权使用资源，而公共资源一旦无人在意和关怀，最终会导致公共资源过度使用和枯竭。各级政府和公务员都明白，公务消费使用的是公共资源，但却是在制度和职权范围内可允许性的支配行为，公共财政最终会被各种名目的公务消费所耗尽。尤其是在没有明确的惩戒措施时，一些政府部门和公务员的潜意识里，凡自己权力或机会能够实施的公务消费行为，更多的是从公务行为本身的合理性出发，而较少考虑到公共财政怎样发挥最大的作用。

4．制约公务消费浪费现象的体制缺失。主要表现为体制不健全，政府及公务员既是公务消费的政策制定和执行者，又是政策受益人。在缺乏制衡机制条件下，公务消费的激励作用容易出现偏差。目前，从整体上看，我国还没有明确界定公务消费浪费的标准，也缺乏惩戒公务浪费的制度，公共资源产权主体和责任主体缺位。而且，我国对政府行政成本考核不够重视，公务消费一直由财政大包大揽，许多支出鱼目混珠、公私不分，一些制度脱离了公务消费实际，或者是制度规范不健全、可操作性不强。更重要的是，对公务消费浪费行为的监督几乎是一片空白，公务消费浪费处于监督真空状态。

另外，公务消费浪费现象可能还和政府职能重叠繁杂有关系。目前，我国各级政府职能还有待进一步理顺和精简，政府管理了一些不该管和管不好的事情，为了保证行政执行力，政府权力仍在多数领域保持着影响力。政府管理的事情越多，提供的公共产品和公务行为越多，公务消费的机会就越多，也就更有可能会造成公务消费浪费。

四、遏制公务消费浪费现象的对策

如何遏制公务消费浪费现象，在公务消费方面进行改革，理论界探讨的方向有：制度化、货币化、个体化、市场化、公开化等。笔者认为，对于公务消费界定标准的模糊，在一定程度上助长了公务消费浪费。但是，公务消费浪费现象的根源在于公务消费权力没有监督约束因素，失去了制度的有效制约。营造公务消费浪费的约束环境，主要措施有：

1．精简政府职能，规范公务范畴。如前所述，没有公务，就不会有公务消费。公务越繁杂，公务消费的名目就会越多，公务的边界越宽，公务寻租与浪费的机会就越广。在完善社会主义市场经济体制的同时，我国政府职能渐渐从微观经济领域中退出来，但传统计划经济的一些思维和观念还在，还是管理了不少应该由市场和社会去管理的事务。因此，精简政府职能，推进政府机构改革，是精简和规范政府公务行为的有效路径，精简机构、精简人员与精简公共事务最终会减少公务消费浪费的机会。

2．合理界定公务消费的界限与标准。公务消费的界限与标准的模糊，很容易造成“明白人办糊涂事”。如曾经规定公务接待“四菜一汤”，但由于没有具体标准限制，实际上流于形式。2006年底，国务院办公厅颁布了《党政机关国内公务接待管理规定》，财政部相继了《中央国家机关事业单位差旅费管理办法》和《中央国家机关会议费管理办法》，对于规范公务消费具有积极意义。但从整体上看，我国公务消费的界限和标准仍没有统一明确，弹性大，操作难，一些规定带有明显的区域与人治色彩。界定公务消费的标准，就是要厘清哪些公务行为可以消费，哪些公务行为不可以消费。出台相应的标准，就是要明确相应的公务行为可以花费多少。我们可以借鉴国外一些公务消费的经验做法，加强制度化建设，使公务消费由实物化、隐形化、无序化向货币化、公开化、规范化转变。只有进一步细化可以使用的公款数额、公款用途，都有定性标准，各级政府和公务员在公务消费行为中，就会对公务消费好好掂量一番，就不会出现特别费、小金库、“花公家钱不心疼”等现象。

3．打造阳光政府，推行公务消费公开化、透明化。公务消费公开化是克服公务消费浪费的有效途径，凡是涉及“暗箱”操作、信息不透明的地方，就容易滋生腐败与浪费。在新加坡、德国等国家，公务消费的信息是很透明的，如接待消费，具体详情公众都可以查询与质疑，这些国家的公务消费浪费与腐败行为也相对较少。一方面，堵住公务消费浪费的黑洞，就必须要走阳光行政之路，打造透明政府。如实行公务消费“实名制”，健全公务消费电子档案，进一步增加各级政府财政支出的透明度，在保守国家秘密的前提下，明确规定统一的信息公开的原则、范围、程度和决策程序等。另一方面，让公务消费接受人民群众和新闻媒体的监督。各级政府应该以2008年实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》为契机，增加政府工作的透明度，促进依法行政，方便公众和新闻媒体查询公共财政花费到哪里，花得是否合理、是否公平。

4．加强制度建设与创新。从根本上讲，遏制公务消费浪费现象的关键在于体制的改革和制度创新。加强制度建设与创新，是个牵涉到政治、经济、文化和社会诸层面的异常复杂的社会系统工程，并直接涉及公务员、部门以及公务员之间和部门之间的实际利益的调整。一是深化财政预算制度改革，形成统一规范透明的财政转移支付制度。公务消费的核心是财政制度问题，财政是国家的生命线，必须有一套严格的制度予以控制，才能保证财政资源“取之于民，用之于民”。当前财政预算管理中的问题主要有：政府各种收入没有完全纳入预算管理，巨额收入的支出游离于人大监督之外；财政预算科目不合理，支出事项不具体，程序和过程不透明；预算执行不严肃，预算从编制到执行基本上没有监督，容易导致政府发生更多的浪费行为。建立规范的政府预算制度，就是要实行政府部门经费“供给制”，对政府全部收支进预算，切断预算外资金。同时，财政部门统揽政府收支权，并逐步实行财政运作透明化，将公共财政预算信息置于公众的监督下。二是深化公务员考核制度改革，探索把勤俭节约作为公务员政绩考核的一个标准。目前，我国考核官员政绩主要看GDP、财政收入、招商引资等指标，使官员失去了降低行政成本的内在动力和外部压力，纵容了“不计成本”的浪费行政观念。探索把勤俭节约作为公务员政绩考核的一个标准，就是鼓励公务员勤俭节约，花小钱办大事，合理使用公共资源；三是健全公务消费报销制度，实行领导审批责任制。公务消费是否合理合法，最后的报销制度是一个关口，审批者既可以严格合理与不合理的规则界限，秉公办事，也可以暗度陈仓。现行权力机制部门“一把手”权力过于集中，致使上级无法监督、同级不能监督、下级不敢监督。一些部门的财务审核小组履行职责不到位、把关不严格，致使财务会审走形式。把公务消费控制责任落实到具体的人，并把各级政府的主要负责人列为第一责任人，接受人大、政协和公众的监督，强化政府浪费的责任主体和责任机制。

此外，加大对公务消费浪费的惩罚力度，在立法上明确“浪费即是犯罪”，以及加强公务员廉政教育，倡导勤俭节约的良好社会风尚，均有利于减少公务消费浪费现象。

参考文献：

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