地方公共资源交易管理问题研究

摘要：本文基于对地方公共资源交易管理和服务实践的深入考察，从管理体制、管理主体、市场建设和监督体制等四个方面进行了研究和分析，提出了公共资源交易管理“PSP模式”，并从理顺管理体制、明确市场主体、推进市场建设和健全监督机制等方面提出了实践对策。

关键词：公共资源 交易管理 PSP模式

中图分类号：F205 文献标识码：A

随着建设中国特色社会主义市场经济体系的不断成熟和深入，公共资源交易市场的建设和规范问题日渐成为社会关注的焦点之一。近十年来，公共资源交易管理模式在全国各地处处开花结果，取得了诸多成果，但是随着形势的发展变化，一些常规性问题依然存在，典型性问题不断涌现，给提高公共资源交易的法治化、规范化提出了新的重要挑战。2015年8月10日，国务院了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，明确了“整合建立统一的公共资源交易平台”任务目标。2016年2月18日，国家发展改革委组织召开公共资源交易平台整合工作部际联席会议第一次全体会议，提出了“统一制度规则、统一信息共享、统一专家资源、统一服务平台”的工作重点，明确提出以推进公共资源交易电子化为路径，切实推动平台整合工作取得成效。

一、地方公共资源交易的主要特点

截至2014年底，全国县级以上各类公共资源交易平台共有4000多个，2014年公共资源交易金额估算超过10万亿元[1]。综合来看，各地的公共资源交易实践主要具有以下几个特点。

（一）管理方式行政化

第一，地方公共资源交易活动的启动取决于政府机构的行政行为，而这些行政行为的逻辑起点通常是个别机关或者领导个人的意志，使得进入市场交易环节的公共资源在数量和种类上都很难真正反映市场的真正需求。公共资源一旦投入市场，大多时候会因为资源的过分稀缺而异常放大它的市场价格，与实际价值之间存在较大的张力。第二，行政权力对公共资源交易的影响缺乏有效约束。《招标投标法》和《政府采购法》的具体条款中，对行政权力在招投标过程中的行为限制条款过于模糊，制约效果不明显，行政机关及行政人员对交易活动的影响力过于强大，违法违规成本没有与违法违规收益挂钩，惩戒效果较为有限。

（二）交易关系不合理

首先，从参加招标投标活动的市场主体视角来看，公共资源交易往往体现的是地方政府机关对市场需求的一种给予，显现出一种主从关系，违背市场交易主体平等参与的要求。其次，在交易过程中，公众作为公共资源的享有者，缺乏知情和参与。最后，由于参与竞标的条件限制，公共资源的交易价格形成机制并不符合市场价格的形成规律。

（三）市场建设政绩化

地方公共资源交易市场的建设，与地方政府官员的施政业绩挂钩，缺乏市场导向的驱动，距离一个完善的交易市场还有一定差距，存在着诸如市场开放程度不足，缺乏纠纷仲裁救济机制和公众参与渠道等缺陷。

（四）监督监管形式化

在市场建设的整体设计和运营实践中，以行业行政主管部门、交易中心、行政监察机关为监督主体，监督监管容易流于形式。

二、地方公共资源交易的主要问题

（一）管理体制问题

从计划经济时代和行政机关继承而来的管理思维和管理方式，依然在公共资源交易管理和服务中占据主导地位。首先，公共资源交易整个过程，在很大程度上由行业行政主管部门和交易中心主导，其他交易主体只能是顺从和迎合要求，并没有完全对等的交易地位。第二，交易平台的建设完全由政府主导，与市场发育基本上没有太大关系，缺乏对市场发育特点的重视和尊重，一味按照行政需要进行管理。第三，交易平台的管理服从和服务于政府机关的短期政绩追求，管理人员缺乏市场思维和服务意识，对提高交易平台的服务质量存在阻碍作用。

（二）管理主体问题

大多数地方公共资源交易平台存在着这样的管理结构：公共资源交易领导小组、公共资源交易中心、各行业行政主管部门，此外还有由一个行政监察审计等部门组成的监督主体。这样一来，交易平台就存在多头管理的问题，各个管理主体彼此之间的权责划分不清晰，造成管理业务分割成块，难以系统化和规范化，也提高了管理成本和交易成本。此外，由于各类公共资源的交易都需要相应的行业主管部门给予行政许可，并向公共资源交易中心让渡部分管理权限，这就在行业主管部门和公共资源交易中心之间形成平行的权力张力。行业主管部门基于行业需要和部门需要对资源交易提出要求，公共资源交易中心按照国家改革精神对资源交易提出要求，两方面要求一致的话，自然没有什么问题。一旦两方面要求不一致，冲突在所难免，而且因为行业主管部门在公共资源出让或者采购方面的强势话语权，公共资源交易中心的管理往往就处于弱势地位，从而在落实国家改革措施方面的效果就大打折扣。

（三）市场建设问题

从近几年的管理实践来看，各地对于公共资源交易市场的建设和运用，被动落实改革任务，工具取向较为明显。首先，地方政府片面追求GDP增长，在公共资源变现方面的积极性较高，而对变现的手段和方式并不重视，更谈不上对公共资源最优化方案的比选和市场化实现。其次，在地方政绩追求的驱动下，对市场建设的长期投入动力不足，从而导致公共资源交易市场建设水准偏低，市场融入机制不畅。

（四）监督管理问题

在公共资源交易平台建设的相关文件规定中，明确了行业行政主管部门、交易平台和行政监察部门按照各自权限共同承担监督责任。监督主体过多，反而分散了监督责任，容易造成监督主体之间的相互推诿和内耗，缺乏监督动力，现代化的监督手段应用和科学的监督结构建设滞后，导致监督不力。

三、地方公共资源交易的改善对策

地方公共资源交易管理涉及到政府和市场主体（社会、个人），可以参考融资经营管理“PPP模式（Public―Private―Partnership）”的设计思路，创设“Public―Society―Principal-agent Relationship”模式，在体制机制设计上引入社会力量和市场机制，弱化政府在交易活动中的行政效应，激活各市场主体交易活力，最大限度地实现公共资源配置的高效益。