政策过程现代化与决策机制创新

摘要：从对民主政治建设的分析引入了政策过程现代化的概念，并提出和论证了政策过程现代化的三个内在要素，即政策过程信息化、制度化、社会化。从政策创新机制的分析推出决策机制创新的分析，指出政策过程现代化要通过政策决策机制创新反映出来。对近年来我国各地在决策机制创新方面所作的积极探索和实践进行了实证分析。

关键词：政治文明；政策过程；决策机制创新

一、民主政治建设与政策过程现代化

政策是政府的价值观，党的政策也是党的生命力所在。而政策过程凝聚了国家权力与社会示范的统一，因此这个过程的优劣彰显了民主政治的要义。从这个角度看来，政策过程的科学化、制度化、民主化就成了建设民主政治的重要内容。

建设社会主义政治文明重在制度建设，因为政治文明不仅是一种政治价值和政治文化，而且是一种体现某种价值和文化的政治制度体系。有关学者指出，制度建设包括三个层次：一是完善公共权力体系；二是通过法制建设和公共政策制定为政治、经济、社会生活提供规范；三是通过调整组织结构、职能和权责关系，改革政治管理方式。可见，公共权力和公共政策的运行都离不开决策机制的完善。政治文明建设要求实现政策过程现代化，政策过程现代化直接体现在决策机制创新上。政治文明建设的任务要求我们不仅推进政治体制改革，而且应当包括政治过程的改善。有人指出，相对于政治体制改革，我们对政治过程问题的关注相对较少。因此，政策过程现代化及其决策机制问题的研究，就显得特别重要。

中国社科学院公共政策研究中心对近年来我国公共政策选择的分析与预测报告，指出了我国公共政策选择出现的几个基本特点，一是政策规划注重连续性；二是政策选择注重公共性；三是政策措施注重创新性；四是政策过程注重加大各环节的力度；五是价值取向注重公正与公平。这一切结论都显示出公共政策领域的进步。

二、政策过程现代化的涵义

可以将政策过程现代化，归结为政策过程的信息化、制度化、社会化三个方面。政策过程的信息化是指将某项政策的制定、试行、实施、调整置于信息反馈的环境中，通过信息交流和不断反馈，使政策能代表大多数人的利益、反映大多数人的合理要求。政策信息反馈渠道越多，政策优化的程度就越高；政策过程越透明，公众对它的认同感就越强。政策过程的制度化是指将某项政策的制定、试行、实施、调整置于严密的制度环境中，使得政策过程的每一个环节都有制度保证，每一项政策的出台过程都有制度化的程序安排。它是为了有效保证政策过程的民主化，推进政策过程科学化。政策过程的社会化是指将某项政策的制定、试行、实施、调整过程，从狭窄的圈子里解脱出来，用社会化的办法提出政策问题，用社会化的办法获得政策建议，用社会化的办法控制政策实施、用社会化的办法进行政策调整。采取向社会征集政策问题、建议、政策调整和改进的意见，可有效地提高政策过程的透明度，保证政策过程始终处在一种可控、可调的良性循环之中。

三、政策过程现代化与政策功能的放大

我国的政策总体质量和运行质量受市场经济体系不健全的影响较大。应该看到，各项社会、经济、科技政策已经成为我国社会、经济、科技发展的最大的外生变量。谋求政策过程的改善，推进政策过程现代化归根结底是完善市场经济体制的内在要求。

政策过程的现代化对放大政策功能意义深远，一是可增强政策制定和决策的科学性，降低政策失误给社会经济生活带来的损失；二是可使各项政策都具有广泛的社会基础，为政策的运行和贯彻提供坚实的社会平台；三是可使政策的运行处在一种可控可调的系统之中，使政策效应能得到及时有效的反馈和调整；四是可使政策的质量进一步提高，降低政策制定和运行成本；五是可使各项政策应对实践问题的功能更强，使政策尽可能从一般指导性原则真正变成实践的指南。

四、政策创新机制与决策机制创新

政策创新机制应该是政策创新系统的结构和工作方式，是政策创新系统各要素相互作用的过程和原理。它包括政策创新自身活动的运行机制和引发政策创新活动的机制。

可以按政策创新机制的内部结构和内在机理，将政策创新机制安排为政策创新的引发机制、政策创新的激励机制和政策创新的约束机制这样三大机制的藕合关系。其中，引发机制对政策创新提出政策供给的不断需求；激励机制为政策创新提供不竭动力；监控机制为政策创新提供广泛的信息反馈渠道。

经济政策创新机制是通过一系列科学合理的制度安排和工作系统来实现的。经济政策创新机制的构成应该包含以下要素：第一、建立在政策供求关系之上的政策创新的引发机制。这一机制是通过这样一些制度安排来实现的：①有一个对急于要解决的社会经济问题进行会诊的制度；②有一个较为稳定的政策问题顾问专家团；③有一个自下而上的政策问题信息反馈网络系统；④有一个提供各地、各方面政策创新情况的政策信息交流会制度。第二、建立在科学考评体系之上的政策创新的激励机制。这一机制是通过这样一些制度安排来实现的：①有一套对政策从出台到实施的效果测评系统；②有一套对政策质量的科学评价标准和政策效果评价体系；③有一套对政策评估效果的评价奖惩措施。第三、建立在政策监控体系之上的政策监控机制。建立政府政策信息网站，将政策信息置于公众的监督之中，以形成政策创新的约束机制；在党报上定期开办“政策评价建议”栏，鼓励公众经常参与讨论；建立重大政策公众质询制度，在事先公告的前提下，经批准，允许部分公众参加“政策质询会”；对政策问题的投诉和建议给予奖励，减少劣质政策的出台和危害。

从以上政策创新机制的分析，很容易引出决策机制创新的内涵、要求和实践特点。

五、政策过程现代化与决策机制创新的实证分析

纵观近年以来，在改革开放和全面建设小康社会，推进社会主义现代化建设的进程中，从中央到地方各级政府在完善政策决策机制方面所作的努力，在实现政策过程现代化即政策过程的制度化、信息化、社会化所采取的措施可以被总结归纳为以下十个方面：

第一，电子政务制度。信息时代的电子信箱、可视图文信息系统、图文电视广播系统，成千上万的网站，都极大的丰富了大众传播的渠道和内容，并为政府信息的传播提供了具有崭新特征的新手段。在互联网时代，网上信息已成为继大众传播媒介之后的新媒体，它以传播速度快，信息量大，信息渠道广，可视性强，使用简便，互动性强等优势成为今天的强势媒介。电子政务是现阶段政策信息化的首选平台。问题在于，个别地方政府的上网工程空有其名，既无实质性内容，又引不起公众注意，有些省市创立的“政府红网”内容充实、互动有力、因而受到公众好评。

第二，重大政策社会听证制度。通过举行听证会的办法，本着和谁的利益相关谁就有发言权的原则，让较广泛的群众代表参与到有关政策的讨论和论证中来，从而以程序的公正，保证结果的公正。这种办法近年来实行的比较普遍，但主要是在价格方面，而且对需要举行的项目规定过于单一、缺乏弹性，不能适应保障公民权益和各市场主体权益的需要；同时还存在着公众代表人数少，参加者的资格缺乏代表性等问题，这些问题的存在使程序的公正性成为了悬念，从而不能保证结果的公正，因此重大政策社会听证制度需要进一步完善。

第三，专家咨询制度。在政策制定的过程中，存在着不可避免地与各种相互竞争着的利益密切关联的相互竞争的价值系统。这些价值系统存在于政策制定角色之间，使政策过程主观色彩太浓。专家咨询制度一方面既可以利用专家的业务特长，又可以使政策意识跳出当局者的范围，有利于保证政策过程的客观精确性。改进专家咨询制度，一是应打破偏见，吸收各地各方面的相关专家，不能仅仅在固定的圈子里找专家；二是专家咨询要从制定政策时的行为变成政策运行全过程的跟踪咨询，以便政策的不断改进或调整。

第四，重大事项社会公示制度。社会公示就是通过各种手段让改制导向知道某项政策的公众都能知道，而不是黑箱操作。社会公示属于政策试行的上一个步骤，也是与政策方案的选择相关联的：一旦社会公示的结果遭到受众的否定或者怀疑，政策过程又要重新返回政策方案的选择上，重新来过。政策的社会公示，表明了政府对公众的高度信任，也表达了政策是代表最广大人民利益的。有利于公众对政策的意见反馈，也有利于公众对政策的理解、支持以及对政策过程的参与。

第五，政务公开制度。政务公开具体包括办事程序公开、办事规则公开、办事结果公开三个方面，是一种有效的政策过程民主监督机制。由于政策过程就是国家权力在各个领域的分配的过程，国家权力的强制性导致政策的强制性，因此制订和执行政策的人也就拥有了工作本身附带给他的强制性。强制他人成了他的职责，这就难免会滋生权力的滥用。表现在实践中，就有了政策制定过程中的官僚作风以及政策执行过程中的“以人代法”的腐败现象。许多城市通过定期的“市民论坛”和“政务超市”现场办公，使政策信息贯彻到基层和广大群众，反响较大。

第六，决策结果预公开制度。政策决策的预公开制度，是在一项决策正式生效之前再次听取公众意见，通过信息反馈使政策达到较优化或最优化的制度。这在政策动态的、多层次的分析过程中是最后一个半循环的环节：通过政策决策预公开，参考公众意见，如果决策能够成为政策解决方案，那么这个决策就会被输出，运用到最初感知问题的解决上去；如果公众形成的意见不够统一，说明在架构问题或者问题解决上可能出现了偏差，需要进一步分析。决策预公开制度可以使政策过程更具有社会化，从而保证政策质量。

第七，决策失误赔偿制度。近年来一些农村乡镇建立了政府决策失误赔偿制，通过订立决策失误赔偿合同，将市场风险转化为政府风险，调动了农民的生产积极性。这一存在较大争议的做法，反映了来自基层的大胆创新，使个别基层政府部门决策行为的随意性受到了限制，表明决策科学化已成为共识。决策失误赔偿制度能够刺激政府为了减少政策过程成本，降低政策执行风险，积极地去分析感知问题与架构政策问题过程之间的问题情势、政策问题正确与否所带来的解决问题和重新构建问题以及最后的问题解决方案。

第八，民意测验制度。提高公众对政策过程的参与程度，增强政策内容中的民意，民意测验制度在把问题情势确定为政策目标的时候能够发挥重要作用。一般情况下，只有最需要立即解决的问题才能够上升为政策目标，转化为政策输入。但最终把哪个或者哪些问题提到政策目标的高度就需要参考民意，因此民意测验制度是政策过程的先导。

第九，政府信息制度。重大信息和重大事件都应该让广大人民群众尽可能快地知晓，这是防止事态恶化，防止谣言传播，维护社会生产生活秩序的有效手段；也是把这些资源与社会共享的重要环节，只有当社会群众都较普遍地掌握了这些重大信息或重大事件，才会对相关事件问题界定的“元问题”表现出趋于客观的认识，形成一个结构适度的政策问题。

第十，重要决策的责任制度。政策决策责任制是保证政策科学化和政策效果优化的一项制度。在政策制定过程中，由于政策主体经常发生价值、规范与利益的冲突，政策主体都想把自己的议题确定为政策解决方法。重要决策的责任制度的功能就在于，对决策者的随意行为和个别人说了算的做法的制约，使政策问题能够在博弈中趋于优化，促进政策决策系统的不断改进和政策供给质量的提高。

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*基金资助：此文是作者参加导师主持的2002年国家社会科学基金项目“经济政策创新与区域经济协调发展”阶段性成果之一。

（作者单位：兰州大学政治与行政学院）