统筹城乡背景下实施生态移民的经济效益评估

[摘 要]统筹城乡是经济社会发展的趋势，如何探索出一条以人为本、可持续发展的新型城镇化是西部地区特别是生态脆弱地区面临的难题。在统筹城乡背景下，成都市龙泉驿区积极引进市场力量，探索实施生态移民，破解困扰山区“九大难”问题，为“三农”问题树立了可资借鉴的地方样本，取得了较好的经济、社会和生态效益，参与主体从中不仅生产生活条件得到根本改变，还实现了资产增值、人力资本提升，走上了可持续发展的富民、惠民、安民之路。

[关键词]统筹城乡；生态移民；三农问题；经济效益

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中图分类号]D623.4 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）16-0-03

1 统筹城乡背景下实施生态移民的基本概况

1.1 生态移民的概念界定

“生态移民”的概念最早是由美国科学家考尔斯提出的，是指原居住在自然保护区、生态脆弱区、生态环境严重破坏地区以及自然环境条件恶劣、难以为人类提供基本的生存及生产条件的地区的人口，选择离开以前的住地，搬迁到别的地方重新建立起新家园的人口迁移活动。龙泉驿区生态移民是统筹城乡发展国家战略在地方的具体实践，是彻底化解“三农”问题的有效途径。本文所指的生态移民是指立足于原有资源条件的局限，充分发挥群众主体作用、市场决定性作用和政府引导作用，按照新型城镇化要求将贫困艰苦地区的人口，集中移居到可持续发展的地区，移民从身份到生产生活方式实现彻底转变，进而达到保护和恢复生态环境、促进经济发展的实践活动。

1.2 生态移民实施的背景与政策依据

1.2.1 生态移民实施背景

2007年，成都市获批为全国统筹城乡综合配套改革试验区。国家要求成都市“全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制和机制”，为全国提供可资借鉴的有益经验。根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，成都制订的《成都市统筹城乡配套改革试验总体方案》（以下简称《方案》）于2009年通过了国务院的审批。该《方案》提出了“积极探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制；探索农民向城镇转移的办法和途径”的要求。

成都市部分地区为“5.12”汶川大地震波及的重灾区，为尽快实现地震灾区的恢复重建，国土资发《国土资源部关于实行保障灾后恢复重建特殊支持政策的通知》（[2008]119号文件）明确了“多途径保障建设用地计划指标，满足灾后重建用地需求；实施特殊供地政策，降低成本、加快速度支持灾区恢复和重建；加大耕地保护和土地整理复垦的支持力度，为灾区恢复生产生活创造条件”。

龙泉驿区抓住这一政策机遇，申报了一批城乡建设用地增减挂钩项目并于2010年年底获得了省国土资源厅的批准，山泉镇的大佛村红花村项目、茶店镇的胜利村、前锋村项目和万兴乡的梨园村项目等就是其中一部分。目前，龙泉驿区已经顺利完成茶店镇胜利村、石经村照壁村；黄土镇洪安村、同安街道丽阳项目，近20000人已顺利下山安居兴业，多个生态移民项目稳妥推进。

1.2.2 生态移民实施政策依据

生态移民项目遵循“为民、自愿、实效”原则，坚持农民主体、政府引导、两委参与、市场运作，不同于征地拆迁项目的整体性，参不参与话语权全在参与主体手中。项目主要遵循的政策依据有《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）、《关于进一步鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》（川府发[2011]4号）、《关于同意成都市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函[2012]99号）、《关于实现生产要素在城乡之间自由流动的意见（试行）》（成委发[2010]29号）、《关于明确农村集体土地征收补偿安置对象有关问题的通知》（龙府办[2013]67号），等等。除了有较为完善的政策依据和配套制度外，在生态移民的实施过程中，充分发挥村民自治的作用，科学设计了流程与任务分工，确保了群众利益最大化实现，矛盾纠纷得到及时化解。

1.3 实施生态移民的“九大”益处

一是有利于彻底转变极贫极旱地山区群众的生产生活方式，破除行路难、吃水难、通讯难、医疗难、增收难、教育难、避险难、就业难及发展难等区域性“九大”难题。二是有利于城镇化率的提升，在城镇增加人口、劳动力供给的同时，促进城镇基础设施配套的完善。三是有利于破除城乡二元结构，推动城乡统筹协调发展。四是有利于破解“三农”问题，增加农民收入，促进全面实现小康社会。五是有利于恢复生态系统，保持生态平衡，再造秀美山川，加强生态屏障建设、促进生态环境可持续发展。六是生态移民是偏远山区精准扶贫、实现全面小康的根本途径。七是不仅保护生态环境，还青山绿水、加强生态保育的一种有效办法。生态移民对荒漠化、草原退化和水土流失严重的生态环境脆弱地区是一种根本改观。八是实施生态移民，实现了以人为核心的城镇化，促进城镇化和工业化互动，提升了整体市民的素质。九是从经济发展角度，生态移民是促进国内投资、拉动经济增长的重要载体。

2 统筹城乡背景下实施生态移民实施的理论基础

2.1 贫困理论

在经济学的视角中，贫困主要是由于收入不足，使其达不到社会可接受的最低生活水准。与生态移民联系紧密并予以支持的贫困理论主要有：①贫困环境论，其主要核心观点是社会和自然环境的恶劣落后是导致贫困的核心所在；②贫困的“恶性循环理论”，该理论指出，贫困者无法从由产生和延续贫困的各因子所构成的循环链条中得以摆脱，使其常陷于低水平的恶性循环中；③人力资本理论，经济学家舒尔茨提出，在改造传统农业的过程中，应该纳入人力资本理论，城乡发展差距大且农村相对贫困的诱因之一在于农村人力资本的低质与匮乏。龙泉驿区的生态移民内在动因之一就是山区劳动者生产生活条件恶劣，贫困困扰着大多数村民，客观面临山区“九大难”的问题，导致生态移民的参与意愿十分强烈。

2.2 城乡二元结构理论

刘易斯的二元经济理论认为，在发展中国家并存着以传统农业生产部门和以制造业为主的现代工业部门。工业部门正处于扩张过程中，劳动边际生产率显著高于农业，按照工资最高水平等于劳动边际产品的原理，工业工资显著高于农业工资，加之实践中农村土地流转机制不够科学合理、户籍制度附加的隐利以及城乡劳动者在社会保障上的差异导致城乡一体化进程缓慢，也影响了农民工市民化的进城。

龙泉驿区生态移民是群众自主自愿的地方创新实践，是通过民主程序及充分发挥市场的决定性作用依法依规推进的富民惠民工程，经过统计，茶店镇胜利村、长丰村、石经村照壁村等生态移民参与意愿都达到93%以上，山泉镇大佛村红花村生态移民意愿高达95%，部分村组达到100%。之所以出现如此高的参与率，其中主要原因就是城乡二元结构导致山区经济生产条件和收入与城市相比差距较大，公共服务配套也相差悬殊，城市优越的条件吸引山区群众下山进城就业安居。

2.3 可持续发展理论

可持续发展理论的形成经历了相当长的历史过程。可持续发展的概念界定有不同的属性，有从经济属性定义可持续发展，有的从科技、社会、自然等角度进行定义，比较公认的是被国际社会普遍接受的布氏定义。1987年，布伦特兰夫人主持的世界环境与发展委员会，对可持续发展给出了定义：可持续发展是指既满足当代人的需要，又不损害后代人满足需要的能力的发展。从生态移民的角度审视，不是简单的居住地点由山区安置到平原，也不是由农房改变为集中居住的高楼，更多的是对生态移民设计兴业物业股权和购买社保予以可持续保障，还对转移劳动力进行失业培训，促进职业技能和文明素质的提升，彻底实现身份转变和生产生活方式转变，确保“迁得出、住得下、富得起来”，能够实现可持续发展。

2.4 人口“推拉”理论

劳动力迁移是由迁入与迁出地的工资差别所引起的。现代推拉理论认为，迁移的推拉因素除了更高的收入以外，还有更好的职业、更好的生活条件、为自己与孩子获得更好的受教育的机会以及更好的社会环境。人口“推拉”理论阐释了人口迁移的原因，西方古典推拉理论认为劳动力迁移是由迁入与迁出地的工资差别所引致的。现代推拉理论认为迁移的推拉因素除了收入差异外，还有更好的就业、生活环境、教育机会及医疗条件等，迁移行为发生是迁出地的推力和迁入地的拉力（吸引力）共同作用的结果。这一理论作为生态移民的理论支撑对合理阐释生态移民参与主体主动、意愿强烈具有很强的证明力，正是山区“九大难”的推力和平原地区的优势资源的吸引力，才最终促成了生态移民的顺利实施。

3 统筹城乡背景下实施生态移民的经济效益分析

3.1 极大改善了贫困群众的生产生活条件

实施生态移民前，参与人员主要世代居住在大山深处，常年面临着道路出行困难，都是泥巴路，作为以农业为主的山区，水果销售和种植成本大，耕种和施肥都靠人抬肩挑，而留守的劳动力多是老年人，遇到汛期，地质灾害易发多发，威胁居住人员的安全，而且也面临通讯信号差、饮水困难、就医看病十分遥远等现实难题。而生态移民下山后安置在新型市民集中居住区，小区周边一般都配套建设有医院、学校、菜市场、商店等公共服务，不仅交通方便、小区内环境优美，社区还建有便民服务室、日间照料中心和小区市民活动广场等，生活配套设施齐全，生产生活方便。生态移民的居住条件达到了城市中等收入者的水平，充分安居的目标已经彻底实现，极大地改善了生产生活条件。龙泉驿区创造性实施生态移民富民安民工程，取得了防灾避险、生态保护、富民安民的综合效益，为打造统筹城乡综合配套改革升级版提供了新尝试，为城镇化提供了很好的实践样本。

3.2 为生态移民参与主体脱贫致富提供了保障

生态移民大力促进了村级集体经济的发展、让群众得到实实在在的实惠。以龙泉驿区茶店镇胜利村为例，为促进移民群众增收致富和可持续发展，委托专业房地产营销策划公司，对胜利家园兴业商铺统一公开依法招租，引进业态涵盖餐饮、超市、药店、生鲜水果、茶楼及酒店等与群众生产生活息息相关的业态，既完善了功能配套，又增加了群众可持续发展的资本。胜利村项目2014年4月搬入新居，截至当年10月底，从8月份开始出租铺面10 942平方米，租金月收入为206 475元，使胜利村集体经济由移民前不足1万元每年，跃升至近30万元，群众每股每年收入可以达到1 900余元，是银行同期利息的3倍多，让群众有了一份可以继承、转让的长久经济保障，移民群众得到实惠。

生态移民为移民群众提供了社保保障，享受与“城里人”一样的保障。生态移民好政策使万兴乡大兰村农民顺利地迈过了进入城市的第二道门槛，参加生态移民的大兰村农民根据不同的年龄阶段参加了社会保险，据评估，生态移民为参与主体购买的社保人均投入在9万元左右。其中，男满60周岁和女满50周岁及其以上年龄的人员，目前每月可领取1 100元以上的养老金，年龄在70岁以上的老人可以领取1 600元左右的社保金，这远比群众传统的“养儿防老”更具保障性，有了这笔稳定的“收入”，生态移民中的老年人可以在城市安度晚年。没有达到退休年龄的人员，按照社保规定自行缴纳或者工作单位负责缴纳，实现了无缝对接。

3.3 为生态移民参与主体带来了综合经济效益

生态移民前，参与主体主要以从事农业生产和外出务工为主，每人年均收入在0.6万～3万元，而生态移民的实施，让群众有以下几方面经济增长，实现了家庭财产的保值增值，收入倍增，人力资本得到提升，加上教育医疗等条件的改善，也从侧面反映生态移民的综合效益明显。一是山区原有的土地青苗和房屋补偿，可以实现户均20万～60万元不等的补偿，同时在安置区按照人均35 O免费获得安置房，根据安置房的地理位置和配套情况，市值也在每平米4 000～5 000元，这样可以使家庭财产收入明显；二是老年人养老保险收入或离退休金、再就业的工作收入；三是进城务工的工作收入，城市务工和农业劳动收入的级差体现明显，茶店镇石经村尹姓村民在移民之前从事桃树种植，每年收入在8 000元左右，下山后就近在小区物业从事保安工作，每年收入接近22 000元，还有社保，总体收入远高于山区农业劳动；四是房屋出租收入，一般而言，生态移民分房大多农户家庭都可以分两处及以上安置房，一般自住一套，出租一套，每月租金收入较为可观，套二简装一般在700元左右，套三简装在1 100元左右；五是兴业物业合作社股份收入，参与生态移民的主体，在自愿的原则下，可以出1.5万元，购买10平方米的商铺股权，收益较高，这是可持续发展的重要经济保障。以龙泉驿区万兴乡大兰村为例，其所在的万兴乡的农民人均纯收入一直排在全区农民人均纯收入的末尾，2009年农民人均纯收入6 182元。移民之后，大兰村农民的就业几乎全部转移到餐饮、保洁等非农产业，收入水平大幅度提高，从2009年的人均6 000多元达到了2012年的15 550元，收入水平已经从过去的排在全区农民收入水平的最后，变为超过了全区农民人均收入水平，收入增长速度超过了全区农民的收入增长速度。

3.4 有利于破除城乡二元结构，提高城镇化率，推动城乡统筹协调发展

城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化?现代化的重要标志?生态移民的实施，对当地城镇化的布局与规划发挥了带动作用，大量山区农民的聚集进城，需要迁入地提供吃?穿?住?用?行?教育?娱乐及医疗等公共服务供给，一方面刺激消费，另一方面需要加强需求供应，移民参与主体进城后在自身创造财富的同时，也为当地城镇创造了服务业的需求，形成了就业?创业?需求的良性互动。此外，抓住以人为本这个核心，加快城乡二元结构破解，取消户籍制度限制，真正实现身份的转变，客观上缩小了城乡二元之间的差距，使移民群众从生产、生活到收入、习惯养成和身份认同都实现了城市化，在客观提高城镇化率的同时，也促进了城乡协调、统筹发展。

3.5 有效保护了迁出地的生态环境，促进生态植被恢复

龙泉驿区实施的生态移民基本上是整村实施，居住地多为生态脆弱地区和地质灾害危险区域，生态移民实施前参与主体在山区分散居住，生活环境差，开荒种地，农药使用较多，对环境影响较大?通过实施生态移民，将数以万计的原住民从生态脆弱区域整体迁出，进行封山绿化、退耕还林还草，有利于降低生态环境的人口承载压力，减少人类活动对自然生态系统的干扰，有效抑制人类活动对树木植被生态本底的损害，使原本脆弱的生态系统逐步得以恢复和保育，涵养水分，为城市提供绿肺和生态屏障，使生态建设与环境保护同步推进见效?另外，生态移民有利于腾出发展空间，便于引进都市现代休闲观光农业、特色农业种植和康体养老等项目，也有利于生物多样性的恢复和保护?

主要参考文献

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