综合配套改革实验区的授权立法探析

摘要：自2005年上海市浦东新区被国务院批准成为首个综合配套改革实验区以来，关于综合配套改革实验区的研究就逐步展开。在这新一轮的改革大潮中，国家授予各综合配套改革实验区的权利更是引发了学者的强烈关注，因此对于这一新政策下的授权立法的研究显得尤为重要。本文就此次改革中授权立法进行剖析，指出其中存在的问题并提出一些对策，以求能为进一步的改革提供一些好的建议。

关键词：综合配套改革实验区 授权立法

自十一届三中全会至今，中国的改革开放已经走过了30多年的历程，其取得的成就另世人瞩目。但是改革也带来了一些问题，比如单纯追求GDP的增长而忽视了环境保护，城乡差距逐步扩大，资源的过度开采等问题。为了解决这些问题，中国开始了新一轮的综合改革，2005年6月21日，上海市浦东区被批准成为第一个综合配套改革实验区，截至2011年，国家共批准设立了十个综合配套改革实验区。学者们从一开始就对新一轮的改革投去了十分关注的目光。综合配套改革实验区之所以如此引人注目，其主要原因在于此次新一轮改革的突出之处在于，与以往不同，国家不再给予这些获批地区一些优惠政策，而是赋予它们可以就本区域面临的某些特定问题"先行先试"，这就意味着这些区域可以在批准的范围内进行制度变通和创新，可以根据授权在一些特定领域内进行立法。然而在实践中，这种授权立法却出现了一些问题。

一、综合配套改革实验区授权立法存在的问题

（一）授权主体不统一

我们从综合配套改革实验区的获批中不难看出，此次综合配套实验改革的获批主体存在不统一的问题，这种不统一主要存在于批准主体是国务院还是国务院之下的国家发改委。比如上海浦东新区、天津滨海新区的设立是由国务院批复的，这也就意味着这两个新区的授权立法主体为国务院；而重庆、成都等综合配套改革实验区的设立主体为国务院之下的国家发展和改革委员会。无论是国务院还是发改委，作为授权的主体都是合适的，国务院具有领导全国经济的职能，而国务院之下的发改委则承担着国家发展和改革的具体任务，根据授权立法的理论，被授权主体依据授权所作出的立法的效力与授权主体所立之法的效力是一致的。基于这一理论，上海浦东新区、天津滨海新区这些由国务院批准设立的综合配套改革实验区依据授权作出的立法与行政法规具有同等的效力，也就意味着浦东和滨海新区可以在授权范围内变通执行国务院的行政法规，这也是符合授权立法理论的。但是由国家发改委批准设立的综合配套改革实验区根据授权所立之法的效力只相当于部门规章的效力，也只能根据授权变更执行发改委的规章。由此可以看出，授权主体的不统一直接导致不同综合配套改革实验区根据授权所立的法律效力不同。

（二）被授权主体不确定

由于批准设立综合配套改革实验区的文件中并未明确指出被授权主体，因此被授权主体是地方人大还是地方政府，或者是二者皆有，都不明确。国务院或者发改委作为授权主体，那么授权的对象应该仅指地方政府，而不应该包括地方人大，虽然国务院是国家最高行政机关，发改委也是国务院一个重要的部门，地方人大的性质却是权力机关，由行政机关向地方权力机关做出授权，在宪法上缺乏依据。因此，笔者认为，此次"先行先试"的被授权主体应仅以地方政府为限。

（三）授权立法的范围不确定

此次综合配套改革实验区是国家一个新的改革方案，那么授权地方政府可以立法的领域当然可以是不完全确定的，虽然在随后获批的改革方案中对每一个实验区的改革方向做出了较为具体的规定，但是从授权立法的理论来看，授权范围是指授权立法允许授权机关进行立法事项的范围，是授权立法涉及的程度和界限，主要包括授权立法规范适用范围、立法事项的范围、立法行使的限度、立法期限的范围等。授权立法的基本要求之一就是授权机关在做出授权的决定时必须要明确授权的范围，否则，被授权机关就会有滥用授权的嫌疑，也可能会出现不能充分运用授权的情况，造成授权立法的浪费。尽管作为一项政策，国家对于综合配套改革实验区的授权不能做到详尽具体，但是廓清这种授权的范围是必要的。

（四）授权立法的期限不确定

授权立法的要求之一就是授权机关做出的授权应该规定明确的期限，授权期限是指授权立法的有效期限及授权立法的存续期限，规范的授权立法应该受期限限制，如果授权立法没有规定具体的期限，也就意味着无期限，这种授权是违背《宪法》的。在这次综合实验改革区的审批文件中，并未见到授权期限的规定，这点显然是不符合授权立法的要求的。期限的缺失对于综改试验区的被授权机关而言影响很大，期限的不明确会使得被授权机关在对相关领域立法的时候对效力期限无从规定。

二、完善综合配套改革实验区授权立法的对策

（一）坚持授权立法的基本原则

授权立法的基本原则是为了保障授权立法能够正当行使，使授权立法能够在可控的、合理的范围内得到充分的运行，此次国家对综合配套改革实验区的授权立法应该遵循一般的授权立法的基本原则，主要有根本性权利不得授出原则、不得越权原则、法制统一原则、民主立法原则。

（二）统一授权立法的主体

由前面的分析可以看出，综合配套改革实验区的设立主体是不一致的。尽管作为一项的新的政策，国务院在很多方面考虑不周到也是可以理解的，但是这种不周到将会给综合配套改革实验区的具体执行者带来困惑。从授权立法的理论上来看，同一性质的授权应该保持授权主体的一致性，统一由国务院或者国务院发改委作为授权主体是更好的选择。

（三）明确授权立法的范围和期限

虽然各个综合配套改革实验区的改革目标和创新范围各有重点，但是，国务院或者发改委在批复各个综合配套改革实验区的具体发展规划时，能尽可能详尽地指出不同综合配套改革试验区可根据授权进行立法的范围，会更符合理论和实践的要求。

尽管作为一项改革措施，但是此次授权立法规定具体的期限是很必要的，有必要经过研究给出此次授权立法一个合理的期限，当然，期限应该是符合此次改革的需要，过长或者过短都不符合改革的目标。已经批复的发展规划可以采用追加的方式明确期限，正在酝酿或者正在批复阶段的发展规划纲要则应该在批复的同时载明授权立法的期限。

作者简介：郭晓娟（1987-），女，山西永济人，山西大学2010级法学理论专业研究生，研究方向：法理学。