我国小额信贷可持续发展理论、实证及对策

一、我国小额信贷可持续发展实证分析

（一）我国小额信贷可持续评价

1.非政府机构主导阶段小额信贷可持续性评价

由于多方面原因，我国非政府组织小额信贷面临越来越严重的可持续发展问题。一是资产质量不容乐观。对159个重点地区的调查数据显示，小额贷款组织小额信贷的不良率很高，由1999年的15.53％大幅增至2002年的27.25％，并且增速加快，形势不容乐观。二是贷款成本普遍偏高。中国人民银行金融市场司2004年一份调查报告显示：1999―2002年，各非政府组织年度平均贷款成本率分别为13％、10％、10％和12％，平均亏损额在10000-30000元之间。而按照一般规律，贷款成本率低于l0％才有可能实现可持续发展，这使得大部分小额信贷机构面临较为严重的亏损。在目前我国300家左右的非政府组织小额信贷机构和项目中，能正常运行的不到1/5，真正能达到操作可持续的机构屈指可数，达到财务可持续的机构更是微乎其微，不少小额信贷机构面临严重挑战，贷款资本金不断缩减，如果没有进一步的外来资金支持，我国现有的绝大多数非政府小额信贷机构将在未来三、四年内陷入困境，最终停止运行（程恩江、徐忠，2006）。

2.金融机构有限介入小额信贷可持续性评价

这一阶段小额信贷可持续性仍然不容乐观，以扶贫贷款为例:据中国农业银行统计，截止2002年底，全行扶贫信贷资金的不良贷款率高达38％，其中发放到户的扶贫贷款不良比率更高达60％。而到了2004年6月末，农行381亿元的扶贫贴息贷款余额中，贷款不良率上升到70％。对岳阳扶贫贷款的调查显示：截止2006年12月31日，该行全部扶贫贷款余额为26993万元，按四级分类不良贷款余额26243万元，占比97%；按五级分类不良贷款余额26178万元，占比97%，扶贫贷款基本上全部成了呆账。

另外，在这一阶段开展的下岗失业小额担保贷款也呈现较大的地区差异，有些地方开展得好，而有些开展得并不成功，如岳阳下岗失业小额贷款，由于市级财政300万元担保资金以及贴息资金没有到位，主办银行于2005年初基本上停止了该项业务，至2006年6月末，全市各金融机构共有下岗失业人员小额担保贷款余额934万元，比年初减少了1794万元，贷款覆盖面由年初的2323人下降到531人。助学贷款也由于居高不下的违约率同样面临严重的可持续发展困境。来自岳阳的数据显示：截至2007年上半年，岳阳辖内国家助学贷款全部或部分还贷的仅为1513人，而未清偿人数为3053人，违约率高达55.4%，主办银行岳阳市工商银行两度遭遇其省分行停牌的尴尬。

综上，我们可以认为这一阶段小额信贷处于较低的可持续发展层次，其中扶贫贷款更是处于最低层次的可持续水平。

3.农信社主导阶段小额信贷可持续性评价

近些年来，中国农村信用社的资产质量不断恶化，出现了高额的不良贷款和严重的亏损，“如果核照严格的贷款分类，在亚洲金融风波之后的两三年内，农村信用社总体不良资产比例最高曾经达到50%左右。农村信用社作为一个整体，其净值是一个严重的负数，这个负值是过去农村信用社账面资本金的两三倍（周小川，2004)。在这种严重负净值和高比例不良资产的情况下，农村信用社缺乏持续为农业服务的能力，对各种补贴和捐赠的依赖性日益增强。实际上，在2003年开始的新一轮农村信用社改革中，按照2002年全国农村信用社实际资不抵债额的50％计算，中央支持的款项就达到了1600亿元以上。来自岳阳辖内各信用社的调查也表明，农信社可持续经营状况不佳。农信社改革前的2002年末，岳阳各农信社不良贷款率平均水平为58.71%；资本充足率平均水平为-24.2%；经营利润总体亏损达4736万元。这些数据显示：无论从哪个角度，农信社可持续发展面临严重的困境。农信社作为一个总体，在很大程度上依赖于国家的资产注入，并未实现财务可持续，更未达到机构可持续。

4.探索阶段可持续发展水平评价

由于这一阶段小额信贷还处于试点阶段，运作时间还不长，其可持续发展能力还有待时间检验。但以下几个方面的因素仍然可能对其可持续发展形成制约：一是资金来源渠道狭窄，目前一些贷款公司和非政府组织都还不能吸收公众存款，除自有资金外，几乎没有其他形式的资金介入。二是规模偏少。如目前试点的几家小额信贷公司中，四川全力小额信贷公司注册资金2000万元，山西晋源泰公司1600万元，日升隆公司注册资本1700万元，这无疑对小额信贷通过财务杠杆提高收益形成了限制，不利于小额信贷可持续发展。

二、制约我国小额信贷可持续发展因素分析

1.政策性限制使小额信贷缺乏可持续发展的基础

在我国，从决策层到各级政府，就小额信贷可持续性往往关注不够，这种理念表现在政策上，就形成了对小额信贷可持续发展的诸多限制：一是利率高低的限制。二是资金来源的限制。三是合法身份的限制。比如对第一类试验项目，长期发展的合法性问题没得到解决。这使得这类小额信贷机构在开展业务时产生较大的盲目性，面临较多的不确定性因素，对未来也缺乏明确的预期，因而也就没有长远的规划，缺乏创新的动力。

2.内部治理结构不完善使小额信贷缺乏可持续发展的内在动力

一是不能有效抵制普遍存在的政府干预。与国外小额信贷组织不一样，我国地方政府的作用相当强，加之我国小额信贷机构内部治理结构不完善，使得小额信贷机构很难拒绝和抵制来自地方政府的种种不正当和不合理的干预，形成对小额信贷机构可持续发展致命伤害。

二是权责不清导致的内部管理失控。如政府扶贫小额信贷在体制上存在明显的体制性弊端，两者的责、权、利关系模糊不清或不对称，且难以监控，政府部门和农行金融业务部门间存在明显的“两张皮”现象，在工作中相互指责的情况时有发生，协调成本相当大，其最终结果是谁也不负责任，扶贫贷款在绝大多数地区转变为“扶贫拨款”，扶贫小额信贷陷入严重不可持续的境地。

三是我国一些非政府小额信贷组织带有典型的人治，构成小额信贷可持续发展的隐患。一些小额信贷机构之所以运作成功是建立在个人威望和道德素质基础上，一旦这些关键人员离开或者犯错误，这些小额信贷机构往往陷入不可持续的境地。同时，一些没有建立完善的公司治理结构和内部控制机制的小额信贷组织在发展初期，由于规模相对较小，凭个人能力还可应付，但随着规模的扩大，一些深层次问题可能暴露出来。

3.成本补偿机制的缺乏使小额信贷缺乏可持续发展的外部支撑

小额信贷自身的特殊性决定它必然承担更多的成本。这些成本主要包括以下几个方面:一是信用风险造成的贷款损失成本。当前，在农村一些农户信用意识淡薄，赖债、逃债思想较严重，并且往往容易形成连锁反应。据对岳阳平江梅仙信用社的调查，去年新放小额农贷952笔367万元，到期归还贷款本息的廖廖无几，进一步调查显示，这种现象在该县其它许多乡镇同样存在。二是市场风险造成的贷款损失成本。由于小额农贷的借款主体大部分是弱势群体，且小额农贷以一家一户分散生产经营为主，承受风险损失能力有限，一旦遇到较大的自然灾害，对生产造成的影响必然有一部分会转化为信贷资金风险。三是从小额信贷自身的操作成本。小额信贷具有点多、面广、线长、量小的特点，其工作人员要频繁的上山下乡进行调查、催款、放款等工作，有的还要承担一部分技术培训等非金融服务。以上这些原因决定了小额信贷高成本特征，但我国到目前为止，尚未建立健全、合理、科学的风险补偿机制，这些成本大部分由小额信贷组织自身承担，形成小额信贷可持续发展的又一重要制约因素。

4.规模（业务）偏少使小额信贷机构难以达到可持续发展的“临界点”

国际经验表明，小额信贷具有一定的规模效应，从理论上讲，小额信贷总是存在一定的固定成本，比如工作人员的工资、场地的租用成本、注册资金的机会成本等，只有达到一定的规模水平，小额信贷机构才能够实现可持续发展。中国人民银行金融市场司2004年一份调查报告提供了进一步证据：贷款规模超过500万元的小额信贷机构经营绩效普遍优于500万元以下小额信贷机构。但由于受到诸多政策限制和体制制约，使得我国部分小额信贷机构规模过少，特别是我国非政府组织小额信贷机构，其规模普遍偏少，客户数量一般在几百户到几千户之间，超过5000户的很少，这样必然难以发挥规模效应。

三、促进我国小额信贷可持续发展政策建议

1.充分发挥市场机制的优胜劣汰功能，增加小额信贷机构可持续发展的压力。

良性的竞争局面可以对现有小额信贷机构形成生存压力，促使其加强管理，降低成本，积极创新。

――要降低小额信贷准入门槛。在政策上降低小额信贷准入的标准，比如降低对资本金的要求、降低对法人资格的要求，针对不同类型的金融设立不同的准入标准和监管标准等。

――充分发挥微观主体自下而上制度创新的积极性。允许在不吸收公众存款的前提下，大力支持各微观主体放开手脚，积极探索适合本地实际的多种形式小额信贷组织。

――积极引导现有正规金融机构进入小额信贷领域。首先，邮政储蓄银行、农发行可以进入以三农为对象的小额信贷领域，与现有的农信社形成竞争；而四大国有商业银行以及股份制商业银行应该引导进入小企业、微小企业、城市自我雇佣者领域，相互形成竞争。

2.多种途径提高小额信贷收益，提高小额信贷机构可持续发展的能力。

――提高小额信贷的利率水平，提高其贷款收益。目前我国应该尽可能提高小额信贷利率上限，并在条件成熟的情况下（比如小额信贷市场形成较为充分的竞争格局），实现利率市场化。

――充分发挥非市场机制的正向激励功能，提高其预期收益。有关部门要建立一套合适的评估指标来评价小额信贷扶贫效果，使捐助资金流向那些扶贫效果突出的小额信贷机构，使这些小额信贷机构逐步做大做强，最终实现可持续发展。

――注重发挥政策的正面导向功能，提高其隐性收益。监管当局应该制定适当的制度，使那些经营效果好，具有较为良好内部治理结构并显示出可持续发展能力的小额信贷机构，允许其吸收一定比例的公众存款或者批发贷款，如果继续有较好的表现，可以逐步允许其扩大吸收存款比率和范围，直至最后向商业化小额信贷金融机构转型。

3.多种途径降低小额信贷成本，减少小额信贷机构可持续发展的阻力。

――政府要在优化信用环境上下功夫，降低小额信贷组织的预期成本。

――政府要提供一些准公共品，外化一部分小额信贷的操作成本。这些准公共品主要包括基础设施、项目培训、信息传播等，比如政府可以将与小额信贷相关的基础设施建设纳入财政预算。

――政府要努力完善小额信贷风险分散机制，降低小额信贷贷款损失成本。这些风险分散机制包括建立担保基金，完善农业政策性保险等，各级政府可以从扶贫款中或者国家救灾款中拿出一部分建立担保基金。

――考虑到小额信贷高成本的现实，政府要直接承担部分成本。具体方式包括财政直接补贴，税收优惠等间接补贴等。

（作者单位：中国人民银行岳阳县支行）