制度“碎片化”与我国养老保险体系第一支柱发展研究

中图分类号：F126 文献标识码：A

内容摘要：我国自20世纪80年代后期借鉴世界银行提出的“三支柱”养老保险体系，对传统的养老方式进行改革，逐步构建起多层次的养老保险体系。在第一支柱的发展过程中，制度“碎片化”问题严重，同时还存在着制度的覆盖率偏低、养老保险统筹层次偏低、个人账户空帐运行和贬值风险等问题。本文通过分析第一支柱发展过程中存在问题及其原因，提出由省级统筹逐步过渡到全国统筹、逐步做实个人账户、对资金进行优化管理与运作等对策建议。

关键词：制度“碎片化” 养老保险 第一支柱

我国养老保险体系现状

我国传统的退休养老制度是单一层次的养老保险制度，离退休人员的晚年生活完全依靠单一层次的离退休金。一方面，随着职工队伍的老化，这种退休养老制度日益暴露出其自身的固有缺陷：责任集中、风险集中、替代率居高不下；另一方面，在这种单位保障制下，养老保险覆盖面窄，未将城镇居民和农村居民的养老问题考虑其中。我国自20世纪80年代初期从农村承包责任开始推行经济体制改革，随后进入城镇经济体制改革阶段，国有企业改革成为整个经济体制改革的核心环节。特别是1988年11月1日生效的《中华人民共和国企业破产法（试行）》，宣告由单位支撑的传统退休养老制度不再有稳定的组织基础和经济基础。这一系列的经济体制改革动摇了传统退休养老制度的制度基础，市场经济需要社会化的养老保险制度。

我国自20世纪80年代后期开始借鉴世界银行提出的“三支柱”养老保险体系，对传统的养老方式进行改革，逐步构建起多层次的养老保险体系，包括：由政府承担最后付款责任的社会基本养老保险构成养老保险体系的第一支柱（承担着主要养老职能）；政府提倡并由企业自主设立的企业年金构成第二支柱（社会化程度低，有待进一步提高）；由团体或个人从市场上自愿购买的商业性人寿保险或养老金储蓄产品构成第三支柱（市场发育较晚）。

作为第一支柱的社会基本养老保险以城镇职工基本养老保险制度的设立为起点，逐步发展到建立起城镇居民社会养老保险制度和农村社会养老保险制度。该制度在制度层面实现了全民覆盖，分别覆盖了城镇非就业适龄人群、城镇就业人群和农村适龄人群，但在发展中仍存在诸多问题。

我国养老保险制度“碎片化”问题

一方面，随着统帐结合制度从国企走向非公经济成分，走向其他群体，走向农村，为了适应和满足各地参保群体的意愿和要求，各地纷纷开始采取降低费率、单独建立小制度的办法，以覆盖当地的城镇灵活就业人员、农民工、务农农民、失地农民等不同群体。这样，我国社会保险制度就逐渐呈现出一个“碎片化”状况：城市与农村分割，私人部门与公共部门分立，形成多种养老保险制度并存的状况。

另一方面，在正规性就业人群中分别实施城镇职工社会养老保险制度和机关事业单位养老保险制度，带来养老金“双轨制”问题。相较于城镇职工而言，目前我国机关事业单位养老保险制度总体呈现为：养老保险金固定，养老金替代率高于企业，个人不承担缴费义务，完全由国家财政负担，退休人员管理与原单位保持不变。而企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。

“碎片化”的多种退休制度带来相应问题。首先，不利于社会和谐。同工不同缴费，同工不同制度，同工不同待遇，这种“身份歧视”、“制度歧视”、“待遇歧视”将为制度运行带来极大的交易成本和困难。其次，不利于社会公正。在多种退休金制度下，养老保险制度是建立在群体特征的基础上，退休待遇差距很大，并且有不断拉大的趋势。最后，不利于社会流动。社会流动既包括传统概念上的农民工全国流动，还包括机关事业单位人员流动到企业、城镇居民流动到农村、退休后异地养老等所有的社保关系转续，以及农村劳动力转移过程中身份转换时的社保关系转续等。在全球化时代，国内劳动力要素流动是市场经济的一个内在要求，而在多种退休制度下，各种社会关系的转续都是难题，成为社会流动的“火药桶”，而不是“稳定器”。对于制度“碎片化”及其带来的问题亟待解决。

我国养老保险第一支柱发展中存在的问题及原因

（一）覆盖率偏低

1.现在的养老保险制度在当初设计时没有考虑到就业的非正规性。养老保险改革的起因之一是国有企业改革的需要，即由传统的企业保险改为社会保险，所以当时社会的统帐结合制度及缴费公式和计发公式等都适用于国企等正规企业参保。到目前为止，公共养老保险制度覆盖的绝大部分群体都是正规部门的就业人员。大量灵活就业人员、众多流动人口都难以加入这一社保养老体系。

2.便携性很差，关系不能随时转移。目前虽然已出台养老保险关系的转续办法，但在执行过程中还是存在很多问题，效率很低。

3.激励性比较差。社保养老金没有像银行和公积金那样多缴多得、少缴少得，精算中性的因素太少。现在的缴费与未来的权益之间没有建立起紧密的联系。

4.计算非常复杂。未来养老金待遇水平如何，不容易算清楚。社会统筹和个人账户的计算公式不同，参保对象几乎无人能测算出将来的退休金数额，也不知道替代率是多少。这些对未参保的灵活就业人员和农民工来说，有很大的负面激励。

5.透明性差。很多人在参加社保养老后，不知道自己账户上有多少钱，不知道政府如何投资，收益率怎样，信息十分贫乏。

（二）公共养老保险统筹层次偏低

一方面，导致基本养老金的结余存在严重的不平衡。养老金数量与人口分布的空间和流动是紧密相连的，流动人口聚集的省份养老金就多，人口输出大省则年年有缺口。而人口流动又受经济发展水平的影响，于是变成恶性循环，越富裕的地区养老金越多，反之越少，养老金地区间的收支越来越不平衡。另一方面，使得对社保基金的投资策略升级和优化难以实现，只能采取诸如银行协议存款和购买国债的被动投资策略，回报率十分低下。

（三）个人账户的“空帐”问题

中国养老保险试行的是“统账结合”制度，这是一种现收现付加部分积累的制度。雇主每月为员工缴纳本人工资的最高20%作为社会统筹，用于当期支付已退休人员的养老金；而员工每个月将工资的8%存于个人账户之中，以缓解未来养老压力。但是社会统筹部分的养老金远不足以支付离退休职工的养老金。

为了保证退休职工的养老金按时足额发放，承担第一支柱养老金“兜底”责任的政府，利用统筹账户与个人账户混账管理的便利，直接挪用在职职工的个人账户养老金，导致个人账户养老金并未相应到位，出现“空帐”运转。《中国养老金发展报告2012》中显示，在32个统筹单位中（31个省加上新疆兵团），如果剔除财政补贴，2010年有17个收不抵支，缺口达679亿元；2011年收不抵支的省份虽然减少到14个，但收支缺口却高于2010年，达到767亿元。

（四）个人账户的贬值风险

我国城镇基本养老保险实行的是社会统筹和个人账户相结合的部分积累制，其中的个人账户部分采取完全基金积累制，养老金给付额属缴费确定型：由缴费和基金投资收益决定。根据原有的政策和劳动保障部《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》（劳社部发[2006]34号）的要求，基本养老保险基金中个人账户部分主要用于购买国债和协议存款，其投资机制无法形成。在现有投资渠道和投资管理体制下，养老金投资的收益率低下，存在巨大隐形损失，难以实现保值增值。多年来基金的收益率一直徘徊在2%左右，面对较高的CPI，等于在贬值。

我国养老保险体系完善对策

（一）由省级统筹逐步过渡到全国统筹

这也是切实解决制度“碎片化”问题的重要途径。提高养老保险基金统筹层次是有法可依的，2011年7月1日开始施行的《社会保险法》第八章第六十四条第三款规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定”。这需要首先达成在各省内真正实现养老保险基金的省级统筹，再由省级统筹逐步过渡到全国统筹。要实现这一目标，需要做到以下四点：其一，各省市基本养老保险要采取统帐结合的统一框架；其二，保费的缴费比例和征缴发放主体统一，避免双头管理；其三，制定统一的养老金计发办法，且严格实施；其四，中央设立专门机构负责管理基本养老保险基金的保费收入与支出，根据省市社保基金收支预算进行资金的划拨，并编制和实施基金收支预算，建立公开、透明的预算和决算制度。

（二）逐步做实个人账户

中国从2001年开始试点做实养老保险个人账户，截至2008年末，共有辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆等13省市进行试点。但从2009年之后，再没有新的省市加入试点。最近几年来部分试点地区做实账户的步伐逐渐放缓或是停滞。以上海为例，2007年启动试点，当年做实账户基金68亿，2008年102亿，此后个人账户基金基本没有增加：2009年104亿，2010年106亿，2011年111.39亿，每年增加的几亿元基本是利息收入。一旦做实不仅意味着个人账户不能再借用，而且统筹部分的不足还需要地方财政来弥补。尤其是发达地区，中央财政并不会对他们进行试点补助，因此地方政府加入试点的积极性不足。

尽管个人账户做实的现状如此，也尽管做实个人账户会面临高昂成本以及可以预见的效率损失，但是个人账户是否做实关系到改革的成败与政府的信誉，因为我国养老保险制度改革的目标是实现社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。与此同时，据联合国最新人口数据预测，2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势。尤其是在2030年到2050年期间，中国人口总抚养比和赡养比分别保持在50%-70%和30%-50%之间。因此，做实个人账户的核心问题不在于是否需要做实，而在于做实的途径与方式。

由于历史原因，个人账户空帐庞大，因此做实个人账户只能采取逐步做实的方式。一方面，做实比例采取逐渐提高方式。例如根据劳动和社会保障部2006年第8号文的要求，做实试点城市是从3%开始做实，每年增加1个百分点，据此到2012年达到8%。另一方面，逐渐增加做实省份。对于“中人”的个人账户可以通过其他资金渠道（如划拨国有资产、通过市场变现以及财政直接注资等）消化转轨成本。

时任全国社保基金理事会理事长戴相龙在2012年的一个国际论坛上为做实设计了一条路径和时间表：通过增加财政拨款和发行社会保障特定国债，用最长八年时间，到2020年实现做实个人账户。

（三）对资金进行优化管理与运作

1998年财政部联合劳动部在《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》第十一条做出明文规定：“基本养老保险基金结余额预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户。任何部门、单位或个人不得利用基本养老保险基金在境内进行其他形式的直接或间接投资”。我国1997年的基本养老保险基金结余额为683亿元，2011年底中国养老金的总结存额为3.2万亿元，其中我国城镇职工基本养老保险基金累计结存额为1.94万亿，滚存增长迅速，但由于通货膨胀高于银行存款利率，基金实质上在缩水。

随着统筹层次的提高，必然要求对基金进行投资运营，确保基金保值增值。特别是在个人账户做实的过程中，个人账户基金作为长期积累基金，既有条件又客观要求进行投资运营。在对基金进行投资时，可采用投资基金式的管理与运作模式，基金的投资人与管理人权责分离。全国社会保障基金经过十多年的经验积累，形成了自营与委托两种模式，拥有国内与海外两个投资市场。因此，中央基本养老保险基金管理机构可以委托全国社会保障基金进行投资。

参考文献：

1.陈树文，王刚义.社会保障学[M].大连理工大学出版社，2010

2.中国社会科学院世界社保研究中心.中国养老金发展报告2012.2012，12

3.伊志宏.养老金改革模式选择及其金融影响[M].中国财政经济出版社，2000