政策失效、制度创新与性别平等

[论文关键词]政策失效；制度创新；性别平等；农村妇女参政

[论文摘 要]村委会换届选举中妇女保护性政策，确保妇女进入村委会的目标。在对湖北省城郊结合部的五村妇女参政情况调研中发现，妇女干部在村务管理中未能发挥与其比例相对应的作用，产生“政策失效”。要借用新制度经济学的视角，通过非正式制度的创新和正式制度的优化探讨农村妇女参政的路径选择，实现农村妇女在参与村民自治中的性别平等。

有学者认为农村妇女参与村民自治是“一种强制式的措施”。[1]根据 “内因是事物发展的根本，外因是事物发展的条件”原理，笔者认为，农村妇女参与村民自治是在社会民主的发展、妇女社会地位提升、性别意识的提高及自身参政意识觉醒等内在制度变迁和规范政治行为文明、适应农村“3860”现状等政治和社会制度需求等“内因”基础上，据此实施的外在保健性制度。

一、导论：农村妇女参与村民自治的制度分析

国务院颁布的《中国妇女发展纲要（1995－2000年）》、《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》中，要求村民委员会女性要占一定比例，鼓励和推动妇女参与讨论和决定基层公共事务。笔者认为，提出和保证农村妇女参与村民自治的制度原因存在如下考虑：

1.妇女自身解放的需要。恩格斯指出：“在任何社会中,妇女解放的程度是衡量普遍解放的天然尺度”。[2]随着妇女文化知识水平的提高、男女平等观念的宣传、妇联组织及社会有关部门对女性权益的有效保障以及典型的女强人榜样的树立等原因，妇女在各领域的参与空间不断扩大。女性参与政治领域是维护自身权利的合法途径，提高自身地位、提升参政议政能力的有效方式。农村妇女在当前信息化的时代，参与经济活动和了解、参与村务管理来实现自身的解放已经成为内在的需求。

2.规范政治行为文明。妇女参政行为可使政治斗争暴力性弱化，政治统治阶级基础扩大，调节政治行为中的男性与女性的力量对比，建立和谐的政治行为环境和氛围。[3]在农村“男主外、女主内”传统思想下形成的男性政治统治，表现为以能力、权力和暴力为特征的力治形式，由此产生的性别偏好和性别排斥,极大地制约了农村妇女参与乡村治理的进程。[4]女性利益代言人的缺席,等于剥夺了女性在公共事务中的发言权,使得决策过程忽视、歪曲甚至剥夺女性群体需求,将男权文化中不自觉的性别歧视态度转化为公开、自觉的歧视性制度和行为。[5]实现代表农村“半边天”农村妇女的话语权，既是马克思主义男女平等观的体现，也是规范政治文明、实现有效村民自治的保证。

3.农村现状的要求。上世纪80年代后期,大量农民涌入城市打工,农村进入了“男工女耕”的时代。如今农村中占大多数的人是“3860”人口（3岁、8岁的小孩，38妇女、60岁以上的老人），农村妇女肩负起了家庭的生产、生活以及社会责任。作为农村人口中比例中占多数的农村妇女的政治参与不仅是自身妇女权益的保障,更是农村社会经济发展和社会稳定的重要保证。

以上等制度原因，农村妇女参与村民自治已经成为村民自治制度中的重要环节。湖北省在村民选举中妇女参与村民自治推行的保护性政策（如保留妇女干部职位、保留女性候选人等），调研村妇女干部在村干部中比例在15％以上。但是，“参与者（及政策分析家）忘却了政府的根本目的是帮助人民解决问题而非选择赢家和输家”。[6)(P23)女村官在进入村委会后，却没有发挥与其比例相应的作用，没有成为妇女利益代言人并平等地参与村务管理和决策，造成“政策失效”。

二、政策失效：农村妇女参与村民自治的现状探讨

1.选举成功：政策机械执行

为实现选举顺利进行、结果的顺利产生，妇代会主任多由村党支部直接任命,在选举中妇代会主任受益于保护性政策能够顺利进入当选。对于乡镇负责人、男、女候选人的动员，农村妇女一般都会在选举当天前去投票，以至于女公民投票率高达95%[7) (P17)。多数农村妇女对参与村民自治制度的理解也仅限于此。她们不知道民主选举后还有“民主决策、民主管理、民主监督”的权利。政策信息不均等占有，以及对选举政策的机械执行，是对农村妇女参政基础权利的剥夺。

2.工作束缚：内外双重桎梏

农村妇女参政的障碍来自内部自身思想、自身能力和外部对妇女参政的歧视、政策非刚性执行两个方面。“第二届基层农村妇女参政议政研讨会”问卷调查显示，在问到“你认为妇女参政最大的障碍是什么?”,39．0%的女村官认为是“传统封建思想”、“妇女文化水平不高”(17．1%)和“经济负担重”(12．2%)。此外还有“没有法律保障”(9．8%)和“男领导排斥”(9．8%),虽然比例不高但仍有近10%的女村官认为它们是影响妇女参政的最大障碍。[8]以上种种原因，“农村妇女仍旧被排除在村里大多数有权做出决定的职务之外,但她们知道了,只要自己愿意的话,是可以担任这些职务的——问题是,她们宁可选择不干”。[9]

3.参政平台：妇女组织弱化

由于社会资源的相对匮乏,妇女的组织优势在农村村委会选举和村级治理中难以发挥作用,妇代会自身组织乏力使妇女在选举中难以形成合力,以表达妇女的意愿。[10]在我们的调研中，村妇女组织只是简单的执行乡镇安排的计生等工作，对于组织农村妇女参与村务管理，连一些妇女主任都说，“私下里说说就是了，说了也没有用”。作为妇女参政的重要平台——妇女组织，由于工作重心不在妇女政治思想的提高，没有起到促进农村妇女参与村民自治的作用。

4.利益代言人：妇女干部边缘化

妇女干部作为农村妇女群体的利益代言人，除常规性的计生工作外，还有联系妇女致富门路，参与村务管理等职能。问及参加过几次决策村中事务的会议时，一位工作16年的老妇女主任气愤的说：“他们（村书记、主任等村干部）开会不喊我，我怎么可能参加呢。”我们由此想起刚到观察村，笔者提出要和妇女主任交流时，村书记回答：“她就负责计生工作，别的什么也不知道”。妇女干部职能单一化，在村务工作中被边缘化，体现了男权在农村中的统治地位。

三、制度创新：农村妇女参与村民自治的路径选择

诺思认为：“制度是一个社会的游戏规则，或更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的系列制约。制度是由非正式约束（道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）组成。”[11) (P3)笔者借用新制度经济学视角，通过非正式制度的创新和正式制度的优化，分析农村妇女参与村民自治的路径选择。

（一）非正式制度的创新

1.政治心理：性别歧视到性别平等

王浦劬认为，“政治心理就是社会成员在政治社会化过程中对社会政治关系以及由此而形成的政治行为、政治体系和政治现象等政治生活的各个方面的一种自发的心理反映，表现为人们对政治生活某一特定方面的认知、情感、态度、情绪、兴趣、愿望和信念等等，构成了人们政治性格的基本特征”[12) (P308)。农村妇女群体政治心理创新，就要继续引导其形成共同的政治认知、需求意识和动机、相似的政治情感。构建性别平等的政治心理，是农村妇女参与村民自治的基础。

2.家族观念：排斥到认可

对于妇女参政，一些家庭成员（尤其是年长者）对女儿、儿媳的参政行为存在排斥的观念。妇女干部在村务管理中，不仅能够代表妇女利益，维护他们的权益，同时作为家族一员，能够从自身的切身利益出发，考虑政策的可行性及进行政策的成本收益比较，维护本家族的利益。此外，妇女干部每年还有几千元的工资，在自给自足的农村还是比较客观的收入。从功利角度考虑，家族成员的观念只要加以合适引导，农村妇女参政就会有强有力的支持。

3.社会地位：依赖到相对独立

在当前农村“男工女耕”的时代，女性的独立性日益显现。有知识、有能力的一些女性同丈夫一同外出打工，一些因为小孩年幼读书、家中老人需要照顾等因素，在家中担负着“养老扶幼”的重任，同时还要进行田间耕作。农村妇女的经济能力正在走向独立，承担了更大的家庭责任和社会责任。农村妇女俨然已经成为当前农村社会的主人。在此背景下，农村妇女参与村民自治，完全符合当前农村现实，以此充分维护其自身利益。

（二）正式制度的优化

1.政治制度环境优化。“社会政治制度是政治心理的一个主要来源，决定和制约着政治心理的发展水平”[13) (P319)《中国妇女发展纲要（2001-2010年）中提出要为妇女参政议政创造良好的社会政治环境，包括保障妇女享有与男子平等的培训教育机会，加强对女干部的培训教育和轮岗锻炼，提高妇女参政议政的意识和竞争能力，加强对女性专业技术人员和管理人员的培训，提高其政治素质和业务能力……。建立良好的政治制度环境，是农村妇女参与村民自治的根本条件。

2.政策执行：实现海选真实内涵。如何在政策执行过程中真实的提高妇女参政觉悟，充分的享有政策信息，真正的在参与村务管理实现自身的话语权，专家们尚还没有统一的答案。笔者认为，政策执行过程中需要在村委会和妇代会之间进行工作的互动和监督。比如，妇代会对妇女反映的意见要及时在村委会上讨论，年终考核一共解决了多少，落实了多少，形成“两会”之间的监督。

3.组织建设：妇女工作的保障。妇联组织是培养农村妇女参与村民自治的基地，使农村女性了解有关妇女法律、法规及自身的权利，发现和培养优秀农村妇女，增强妇女干部的后备力量。乡镇妇联组织对妇代会工作进行经济、文化、政治定期全方位的考核，同时为村级妇联组织提供必要的经费，为妇女工作的开展提供必要的经济条件。

农村妇女参与村民自治，要完善非正式制度基础，正式制度在此基础上加以优化，达到二者的有益结合，产生制度结构效益的最大化与安排效率的最优化,有效避免农村妇女参与村民自治“选举成功”而“政策失效”现象。

[参 考 文 献]

(1) 韩玲梅,黄祖辉.“政策失败”、比例失衡与性别和谐——农村妇女参与村民自治的新制度经济学分析(J).华中师范大学学报，2006(7).

(2)马克思恩格斯全集(第20卷)(M)．北京：人民出版社,1972.

(3) 王瑞芹.妇女参政与政治行为文明(J).妇女研究论丛，2005(7).

(4) 刘筱红.以力治理、性别偏好与女性参与——基于妇女参与乡村治理的地位分析(J).华中师范大学学报,2006(7).

(5)吴小英.女性主义认识论与公共政策(J).妇女研究论丛，1998(1).

(6)(美)迈克尔·麦金尼斯，多中心治道与发展(M).毛寿龙，译.上海：上海三联出版社，2000.

(7) 李银河.女性权利的崛起(M).北京：文化艺术出版社，2003.

(8)郭慧玲.女村官:参政路上携手行(EB/OL).,2003-11-14 .

(9)刘筱红.妇女参与村委会选举的现状、问题及对策(J).地方行政与公共管理,2001(6)．

(10) 刘筱红.农村村级妇代会组织与妇女在村委会选举中的地位(J).华中师范大学学报,2002(11).

(11)诺思.制度、制度变迁与经济绩效(M).上海：上海三联书店，1994.

(12) (13)王浦劬.政治学基础(M).北京：北京大学出版社，1995.