内蒙古半农半牧区农牧民生活现状的调研报告

2012年，内蒙古统战部牵头的农村牧区调研组先后赴赤峰市翁牛特旗、阿鲁科尔沁旗，通辽市奈曼旗、科左后旗、科左中旗，兴安盟科右中旗、科右前旗等7个旗县、14个苏木、40个嘎查村，与当地农牧民及干部群众进行了广泛交谈，涉及到生产生活生态等经济社会诸多领域。现将农牧民生活中面临的主要问题报告如下，以期引起相关部门的重视。

一、半农半牧区农牧民生活现状

（一）农牧民收入增长缓慢

1.来自于农牧业的家庭经营收入难以稳定增长

半农半牧区农牧民收入多数从农牧业中获得，农牧互补性强，家庭收入一般由农业和畜牧业两大部分组成。其中农业收入每年的变化不大，相对比较稳定。畜牧业收入是家庭收入的重要来源，尤其遇到手头缺钱、孩子上学、看病等棘手问题时出售几头牛或几十只羊就能解决大问题。而近期实施的禁牧政策，给农牧户发展牲畜带来诸多不便和损失，来自于农牧业的家庭经营收入受到影响。另一个值得关注的现象是：前些年农业的补贴及基础设施建设投入相对于牧业好，再加上干旱、采取季节性休牧等政策措施的导向下经营畜牧业的数量下降，而开垦草牧场的现象时有发生。如翁牛特旗乌兰扎大盖嘎查原来以牧为主，近年来变为以农为主户达80%，养畜规模骤然萎缩，牧户只留少量冬季食用的牛羊。据老牧民讲，上世纪八十年代本嘎查是较富裕的牧区嘎查，以牧为主，耕地才八亩地，后来以开发饲料地为由大量开垦草牧场，如今开垦所剩不多。还有，翁牛特旗乌丹镇巴音汉嘎查、科右前旗额尔格图镇巴音浩特嘎查也存在开垦草牧场为种地的现象。农牧民反映，半农半牧区一定要农牧结合，只有农牧结合才能发挥地区优势，农牧民才能稳定增收、脱贫致富。

2.农牧民工资性收入比重仍很低

工资性收入高的地区主要是较贫困地区、嘎查村内经营企业的地区、近郊或旗镇周围地区。如：通辽市奈曼旗黄花塔拉苏木毛登艾丽嘎查100多户，人均收入4000元，有40多户在外打工，其中短期打工者占一半（一般种地后出去打工，收割时返回）；通辽市科左后旗海留图镇白斯古楞嘎查，2000多人口，其中2/3为贫困户，1/3的人口在外打工，科左中旗努日木镇乌兰嘎查共计103户，451人，嘎查内有个砖厂，当地村民可在砖厂打工，年均收入近1-2万元；兴安盟科右前旗额尔格图镇巴音浩特嘎查300户、1300人，蒙古族占75%，镇所在地在本村，就地打工者近300人，外出打工者40多人，打工收入相对多，人均达5000元，另有人均10亩耕地（种玉米）、14亩草场，养奶牛户占总户数的一半。

3.农牧民转移性收入种类和额度待增加

近年来，国家对“三农”的扶持力度有目共睹。粮食直补、农机补贴、种子补贴、退耕还林还草补贴、基础设施项目补贴等直接和间接补贴使得农牧民收益。调研中得知，半农半牧区各类补贴合计人均在1000—2400元之间。不过，调研地多数嘎查村干部和农牧民都不太清楚补贴的种类和应发放的金额，只是从卡上取出来用而已。有些地区的补贴款不能足额发放到户的现象也存在。补贴在地区间不平衡，种类额度差异较大，还不能够用到最需要的地方是需尽快解决的问题。如半农半牧区育肥牛羊的户或合作意图的人很多，但却难以得到棚圈、水电基础设施、购进牲畜、饲草料等与农牧户生产息息相关的项目补贴。

（二）绝对贫困主要集中在东部半农半牧区

随着我区经济社会快速发展，半农半牧区生产生活状况发生了翻天覆地的变化，农牧民生活水平都有了明显的改善。然而，仍有一部分群众生活处在贫困线以下。内蒙古自治区新的贫困线是农民年人均纯收入2600元以下、牧民年人均纯收入3100元以下。目前全区仍有266.6万贫困人口，主要集中在兴安盟、乌兰察布市、赤峰市、通辽市、锡林郭勒盟西南部、大青山（阴山南北麓）地区和三个人口较少民族自治旗。据通辽市委统战部提供的资料，截至2012年，该市仍有44.6万农牧民贫困人口，占全市农牧民的25.97%，其中蒙古族贫困人口21.8万人，占贫困人口的48.88%。如：科左中旗（蒙古族人口近40万人）贫困面最大，贫困程度最深，区域性连片特殊贫困地区，贫困嘎查村人均纯收入仅为3100元；兴安盟科右前旗阿里德尔苏木某翁胡拉嘎查在当地属于中等生活水平的嘎查，其人均纯收入仅为2000元。从实地调研看：赤峰市阿鲁科尔沁旗巴音花镇东沙布太嘎查30%为贫困户；通辽市奈曼旗黄花塔拉苏木毛登艾丽嘎查30%为贫困户；兴安盟科右前旗阿里德尔苏木翁胡拉嘎查40%为贫困户。这些地区人均耕地（草牧场）面积小，交通、水利、通讯等基础设施严重滞后，自我发展能力较弱。

（三）农牧民生活负担重

1.教育负担重

一是教育资源整合后，对于幼儿及小学生的家庭带来巨大经济负担和不便。最直接的表现是学生上学费用成倍增长并由此产生一系列社会问题：学生父母或祖父母中的一两个或者亲戚在旗镇苏木所在地租用廉价房照顾年幼的幼儿或小学生生活，居住生活条件普遍较差，一个学生一年少则花费5-6千元，多则花费上万元，这种现象较普遍；二是供大中专生的家庭负担重，因供孩子上学而借贷款的家庭不少，其中供两个学生的家庭负担更重，一年少则花费2-3万元，多则5-6万元，这也是导致贫困的原因之一。

2.撤乡并镇带来诸多不便

一是管理难。方圆几十至几百公里范围内的区域服务难以到位，不容易争取到项目等。二是干群关系疏远。由于相距远，农牧民都不认识自己镇苏木的领导、干部，互相沟通难。三是办事不便利。因分散居住，相距苏木镇较远，办理一件事就要来回跑多次，赶几十至几百里地才能办成。

3.因病致贫的户居多

农牧民看病贵看病难问题，仍没有得到根本的解决。据调查，半农半牧区较贫困的嘎查村内一半以上户是因病致贫的，还有些慢性病人在家持续吃药，无法报销医疗费，医疗负担重。基层苏木乡镇医疗条件差，缺乏设备医生药物，农牧民看病只好到旗县、盟市或外地去。

4.借贷款户多，赊账买卖较普遍

半农半牧区借贷非常普遍。有些嘎查村80%的家庭有借贷款，少则3-5万元，多则达8-10万元。因手头缺钱，赊账买卖也很盛行。不少家庭仍以当年的收入补前一年的赊账，再赊账买下一年的化肥农药或生活用品，难以摆脱赊帐还账的恶性循环状态。

（四）生态保护与农牧民生计之间的矛盾突出

禁牧补贴难以弥补减少的养畜数量损失，生活陷入困境。从总体情况看，农牧民收入仍很单一，支出种类繁多，因生态环境的保护政策而收入受到不同程度的影响，维持收支平衡或入不敷出户居多。半农半牧区的耕地分得比较细，草场基本都在自然屯内一个围栏内，若不利用，就白白浪费掉了。但因实施全年禁牧而无法合理利用草牧场，饲草劳力支出倍增，不利于发展畜牧业。调研中发现，近两年半农半牧区农民大批量的处理牲畜，理由多是全年禁牧后饲草费用高，无法承担原有数量的牛羊的饲养成本，只好先卖了再想办法。兴安盟科右中旗代钦塔拉苏木代钦塔拉嘎查366户、1700人口，9个自然屯，草牧场14万亩，牲畜头数2万多头只。其中1000多头牛、约2万只羊。从2012年开始实施全年禁牧政策以来，人心波动大，怕养不起原有数量的牛羊而出售的占很大比例。其中部分人觉得没有牲畜就生计陷入困境而打算留一些，而部分人打算全部卖掉。赤峰市翁牛特旗乌兰扎大盖嘎查老牧民原来有100多头牛，前几年1300亩草场被划分到公益林后不能放牧了（公益林补贴6.7元/亩），无奈处理掉全部大畜，买回30几只羊，备冬季食用。

二、对策建议

（一）千方百计稳定增加农牧民收入

1.引导鼓励激发农牧民生产积极性

近年来，随着生态保护政策的实施，多数地区农牧民得到多种补贴，这对于降低农牧业生产成本带来较好的补偿。但以补贴来增收或是维持生计的想法是不可取的，只有通过辛勤劳动才能推动经济发展。农牧民收入中的家庭经营收入和工资性收入是收入增减的决定因素，是生产发展与否的晴雨表。因此不仅依靠增加农牧业补贴收入，还要重视引导持续增加家庭经营收入方面的政策措施。一是针对农牧业，采取因地制宜的经营方式，尽量延伸畜牧业产业链条，加快周转，带动加工销售等各环节增收。把重点放在优化第一产业，加速发展农牧业基础上延伸的加工、服务等二三产业，如重点发展农畜产品粗深加工、特色旅游业等。二是直接扶持农牧户生产基础建设。如棚圈建设、购买牲畜、饲草料及水电等方面的补贴扶持。三是完善农牧业服务体系。进一步健全农牧业信息服务和技术培训功能；建立健全农畜产品储备制度，遏制市场波动；增加生态补贴奖励等政策性补贴。四是建立健全奖惩制度。地方党委政府要重视抓基层工作，以嘎查（村）为单位，选拔奖励先进生产者，给予物质和精神鼓励，还要惩罚教育懒惰者，鞭策其发展。

2.采取超常规政策措施，脱贫致富

一要加大扶贫资金的投入，继续采取开发式扶贫与救济式扶贫相结合。深入开展开发式扶贫，加大整村推进力度，加强劳动力转移培训，推进产业化扶贫和移民扶贫。继续搞好党政机关定点扶贫和对口支援等多种形式。二要有因地制宜的脱贫规划及明确的脱贫目标。其中，有些嘎查村需要移民扶贫。更重要的是采取整村推进和重点户扶持相结合的扶贫攻坚战。国家和自治区盟市旗县财力、项目应投入到改善贫困地区水电路等基础设施建设，农牧业基础设施建设，专业合作社发展等方面倾斜，逐步培育“输血”功能向“造血”功能转变。三要充分利用农牧结合的优势，大力发展养殖业，脱贫致富。

（二）政策应兼顾生态保护与农牧民生计双赢

近年来，国家和自治区给予的生态保护政策是非常好的，但在实施过程中当地政府采取的措施过于简单而出现诸多问题，给当地农牧民甚至农牧业健康发展带来无可挽回的经济和精神损失。一些政策措施没有充分考虑当地少数民族的特殊性，导致从宏观上看有益的政策，从微观上看违背了农牧民群众的意愿，生产生活受到一定的影响。如禁牧政策在实施过程中导致不能够合理利用草场，处理掉大量牲畜、畜牧业规模萎缩，有些地区乘机开垦，把草牧场变为耕地等问题。

内蒙古地域广阔，东西距离长，地理气候雨水冷暖等自然条件相差较大。因此，客观上要承认地域自然条件差异，以科学发展观为指导，贴近实际制定政策措施是非常关键。对于赤峰通辽兴安盟等半农半牧区蒙古族聚居区政策应差别对待，采取特殊办法，给予一揽子经济社会发展政策，应着重在农牧结合方面做工作。只有发挥地区优势，农牧有效结合才能产生更好的效益。灵活掌握政策，保护生态的同时合理利用草牧场降低农牧民生产成本，还可借鉴“一村一品”做法，探索启动优良农畜产品农（牧）超对接模式，积极发展各类专业合作社，发展第一产业以外的延伸产业，如特色农畜产品加工和手工艺产品、特色旅游业、特色产业开发等。

（三）拓展农村牧区金融服务领域，尽快解决借贷难问题

1.扩大服务范围，积极向农牧业提供各种金融服务

要紧密结合自治区农牧业资源优势和生产特色，继续支持辐射面广、带动力强、发展前景好的有规模、有特色的家庭农牧场、合作经济组织，农牧业龙头企业。积极探索产业链金融延伸服务，解决贷款“担保难”问题，稳步扩大农牧户贷款规模。积极为农村牧区基础设施建设提供配套信贷资金，重点支持自治区新农村牧区流通服务网络建设、农村公路和电网建设。以农田（草牧场）水利基本建设改造、农牧业生产基地开发建设、农牧业生态环境建设、农牧业技术服务体系、现代流通体系建设为重点的现代农牧业综合开发项目，促进农牧业现代化。另外，根据农牧业需要，适当延长贷款期限，有利于农牧民脱贫致富。

2.鼓励更多的社会资金向农牧业、农牧民提供合法的资金支持

进一步规范农村牧区民间借贷行为，但又不打击社会资金向农牧业提供必要的资金支持。政府及相关监管部门应尽快出台“规范农牧民民间小额借贷行为的实施方案”，并允许良好放贷信誉的个人或组织申请民间借贷资格，从而使这种民间借贷行为合法化，保证借贷双方的合法利益。