校车安全及立法刍议

近年来，令人痛心疾首的重大校车事故屡屡发生，据《中国经济周刊》2011年11月29日不完全统计，2010年9月到2011年11月，全国各地发生校车事故23起，死亡人数达到61人，平均每月有5名儿童惨死在上下学的路上。痛定思痛，人们不禁要问：我国的校车安全制度在哪里？怎样才能让类似的悲剧不再重演？怎样才能让校车成为孩子们安全的流动宿舍？怎样才能使孩子的家长不再因此而担心受怕？实务界提出了许多真知灼见，“要加强校车监管责任，明确分工”、“校车要做特权车”、“校车的座椅标准要细化”、“政府要加大投入配备校车，坚决打击‘黑校车’”、“对事故责任者要严惩”，等等。以上无疑不失为治理校车事故的良方。然而，校车安全是一个复杂的系统工程，涉及教育、学校、交通、公安、财政以及质检等多个部门，而各个部门之间的权利与义务也不尽相同，而且这些部门之间不存在隶属关系，因此，仅仅凭一个部门的政策或者学校的一个简单的规定或者一次财政拨款或者对事故责任者一次严惩，很难使各个部门整齐划一，各尽其职，使校车安全这一复杂的系统工程正常运行。

校车是依法专门用于幼儿园或者各类学校学生上下学乘坐、按照固定的线路往返于学校或者指定地点的客运车辆。在国外，校车所需要的费用大都由政府财政支出。美国各级政府对校车产业给予一定的补贴，每年每个学生的校车补贴为400多美元，学生免费乘坐校车。在我国，公立学校具有“公共服务性”，因此，公立学校的校车基本上都是由政府提供。私立学校属于“私有”，私立学校的校车政府并没有出资，而恰恰是私立学校校车事故屡屡发生。事实上，私立学校根本无力提供高质量的校车服务，甘肃正宁校车事故、江苏丰县的校车事故等无一不说明，无论是经济落后的地区还是经济发达的地区，私立学校由于不能承受校车之重，往往使用廉价的“黑校车”，导致校车事故的发生。公立学校的校车由政府提供，这是各国的通常做法，也是法律规定的政府应尽的义务，那么，政府是否有义务承担私立学校校车的责任？校车服务属于教育或者义务教育的一部分，教育的目的是为了使受教育者充分发展其人格，并保障国民受教育的权利得以实现，因此，教育是为全体人民利益而实施，是为整个人类社会的延续和发展而存在，具有公共性。而无论是公立学校还是私立学校，它们所开展的教育服务活动包括校车服务都是为全体人民而实施，都关系到公共福祉。因此，私立学校的校车安全服务与公立学校的校车安全服务没有性质的区别，都是公众对校车安全的需求，也是一种公共服务。作为行使公共职能的政府不仅有义务为公立学校的校车提供所需的费用，也有义务为私立学校的校车承担相应的责任，更有义务规范校车的运营模式，制定详细的安全技术标准和严格的校车管理制度，保障校车的交通安全。

校车服务具有公共性，保障校车安全，避免校车事故发生，这是履行公共职能的政府义不容辞的义务，也是校车安全立法的理论根基和必然要求。客观事实证明，必须有一个统一的肯定、明确而又权衡各方面关系、具有普遍约束力的公共规则从根本上规范校车管理和解决校车事故。这个公共规则不是某一个部门或学校的政策规定，而是具有体现公众意志、反映公众对校车安全需求的法律。2011年11月28日，国务院总理在第五次全国妇女儿童工作会议上指出，校车安全问题必须真正纳入法制的轨道，并责成国务院法制办在一个月内制订出校车安全条例。2011年12月11日，由国务院法制办牵头起草的《校车安全条例（草案）》（征求意见稿）正式公布，这是我国立法史上从政府提出到出台最为迅速的法律草案。该草案共八章五十九条，主要对以下几方面作了规定。

资金――发展校车服务所需要的资金由中央财政和地方财政分担。

监管――县级以上地方人民政府对校车安全负总责；并协调政府有关部门履行校车安全管理职责。

安全――学校和校车服务提供单位保障校车安全的责任。

质量――国家建立健全作为强制性技术规范的校车安全标准体系；不符合标准的车辆不得出厂销售。

车辆――只有符合机动车安全技术标准等安全保障条件，审查合格、取得校车标牌的7座以上载客汽车，方可作为校车使用。

照管――学校应当指派照管人员随校车全程照管乘车学生。

司机――校车驾驶人应有相应准驾车型3年以上驾龄，年龄不超过60周岁，最近连续3个记分周期内没有满分记录，无致人死亡或者重伤的交通责任事故，无饮酒及醉酒后驾驶记录、超速等严重交通违法行为，无犯罪记录，未因违反治安管理条例受过拘留处罚，身体健康，无酗酒、吸毒行为记录，无传染性疾病，无癫痫、精神病等可能危及行车安全的病史。

特权――校车运载学生时，交通警察应当指挥疏导校车优先通行；校车可以在公交专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公交车辆通行的路段行驶；校车需在道路上停车上下学生时，后方车辆应当停车等待，不得超越。

责任――对生产、销售不符合标准的校车的，学校或者校车服务提供单位不履行校车安全管理责任的，未取得校车驾驶资格驾驶校车的，校车超速、超载的，以及负有校车安全管理职责的国家工作人员不依法履行职责的行为等，分别规定了严格的法律责任，包括依法追究刑事责任。

《校车安全条例（草案）》的即时出台，表明了国家对校车安全的高度重视，也表明了中国的校车安全管理正在步入法制的轨道。然而，由于我国对校车安全立法尚属首次，立法经验及立法技巧以及对校车安全管理的认识程度的限制，以法律形式匆匆出台的《校车安全条例（草案）》必然或多或少存在其缺陷或疏漏，如果校车驾驶人员的条件、校车生产企业、校车通行安全等规定都存在不完善之处，这些欠缺的规定如果不加以修正完善，一旦公布施行，势必影响校车安全条例的实施和校车安全法制的实现。限于篇幅，本文仅就《校车安全条例（草案）》校车的法律概念及校车安全法律责任略陈管见，为完善我国校车安全立法献言。

一、校车的法律概念

校车通常理解为学校的车辆，用于运送学校的教工或学生。但当校车作为一个法律专用概念时，对它的理解就不能是随意的，否则就会造成混乱而影响校车安全法律的实施。因此，准确界定校车概念是建立校车交通安全制度和进行校车安全管理的前提。我国《校车安全条例（草案）》第二条对校车的法律概念作了专门明确的规定，即“校车是指依照本条例获得许可，用于接送幼儿园、小学、中学等从事学前教育、义务教育的教育机构（以下统称学校）的幼儿，或者学生（以下统称学生）上下学的7座以上的载客汽车”。该条是从校车的目的或用途上对校车的概念进行界定的，除了不能区分校车与其他客车有多大差异外，仍然存在以下问题：一是接送的主体仅限于幼儿园、中小学的学生，而遗漏了中等职业学校、工读学校、特殊教育学校等教育机构的学生，而这部分学生往往急需要校车接送，更渴望校车安全。二是校车的通行不是也不应当是像其他客车一样“漫天飞”，必须规定固定的线路往返于学校或指定的地点之间，因为校车运行时享有“特权”，是接送学生的“有固定线路或停靠点”的“专用车”，这一点不明确就有可能导致“特权”滥用。三是校车是运载一定数量的学生的专用客车，究竟规定多少座位的客车才能用作校车？在我国目前还没有专业生产校车企业、没有校车生产和校车安全立法经验的前提下，断然规定校车为“7座以上”的载客汽车，不仅没有必要，也缺少客观依据。四是校车与其他客车的区别不仅仅在接送的主体和行驶线路上即外观形式，其实质的区别在车辆的安全技术标准上，校车的主动安全和被动安全性能都远远高于一般的客车，在美国所有的校车均为“客车的设施，卡车的骨架”，这是保障学生安全的最根本因素。因此，《草案》对校车的界定必须内涵车辆的安全技术标准，否则任何车辆都可以用作校车。

二、校车安全的法律责任

法律责任是校车安全法律关系当事人违反了校车安全条例的规定而依法应当承担的法律后果。当事人如果违反了校车安全法律的规定，就必须对自己的违法行为付出一定的代价，即依法受到相应的法律制裁。法律规范的一个特点是权利义务都肯定、明确而具体，不履行法律规定的义务就要承担相应的法律责任。一个人的行为是否要承担法律责任，承担什么样的法律责任，都必须有法律明确的规定。如果法律没有规定对相应的违法行为给予制裁，不仅违法行为得不到及时的矫正或者惩罚，客观上也放纵或助长了违法行为，影响了校车安全法治的实现，而且法律也就失去了她的权威性而成为多余的恶法。我国《校车安全条例（草案）》关于法律责任的规定主要有以下欠缺：一是部分法律责任空白。法律规范分为强制性规范和任意性规范。强制性规范要求当事人应当做什么或者不应当做什么，否则必须承担法律责任。即法律明确规定某种行为不得为之或者应当为之，而有关人员实施了法律禁止的行为或者没有履行法律明确规定的行为，就必须承担相应的法律责任。我国《校车安全条例（草案）》中有许多规范都属于强制性规范，即不得不遵守或者不得违反的规范，而恰恰这些必须遵守的强制性规范被违反了却没有规定承担任何法律责任。如草案第十七条规定，学校或者校车服务提供单位具备一定情形时，应当将校车标牌交回公安交通管理部门；第三十一条规定，校车在道路上停车上下学生，应当靠道路右侧停靠，开启危险报警闪光灯，由驾驶员将停车指意牌伸出车窗，后方车辆应当停车等待，不得超越；第三十三条规定，校车行驶应当遵守道路交通安全法律法规的限速规定，但最高时速不得超过60公里；第三十八条规定，校车的副驾驶座位不得安排学生乘坐；校车驾驶人不得在载有学生时给车辆加油，不得在校车发动机引擎熄灭前离开驾驶座位；第三十九条规定，校车驾驶途中，除依法执行职务的交通警察外，不得允许与乘车学生无关的人员上车；等等。这些都属于强制性法律规范，当事人不履行就应当承担相应的法律责任，而在《校车安全条例（草案）》第七章法律责任中却没有规定一旦违反上述规定将承担什么样的法律责任，实属立法的疏漏。二是部分法律责任主体不明。法律责任的主体是法律责任的承担者，没有法律责任的承担者即使法律明确规定了某种违法行为应当承担法律责任也只是一纸空文。如《校车安全条例（草案）》第四十七条规定，校车运载学生，不按照规定放置校车标牌，或者不按照经审核确定的线路行驶或者停靠站点停靠的，由公安机关交通管理部门责令改正，可以处500元以下罚款。校车运载学生，按照规定放置校车标牌是校车驾驶员的义务，还是学校或者校车服务提供单位的义务，本草案中并没有明确规定；第五十四条规定，发生校车安全事故，造成人身伤亡或者财产损失的，依法承担赔偿责任。对校车安全管理地方人民政府负总责，有关政府职能部门、学校、校车服务提供单位及校车驾驶员对校车安全都负有义务，若一旦发生校车安全事故，依法追究谁的法律责任？本条款并没有明确规定。此外，第七章第四十一条规定的校车生产企业应当承担的法律责任，并没有明确区分“已经获得校车生产许可的企业”生产不符合校车安全标准的校车与“根本没有获得校车生产许可的企业”生产不符合校车安全标准校车的法律责任，如果是已经获得生产校车许可的企业生产不符合校车安全标准的校车就不仅仅是按照现在草案第四十一条的规定处罚，而应当给予吊销许可证或者其他处罚；第五十条规定，校车驾驶员违反道路交通安全法律法规的，由公安机关管理部门依法从重处罚。按照我国道路交通安全法规定，任何人驾驶机动车违反道路交通安全法的规定都一律平等地受到处罚，不管是校车驾驶员还是其他机动车辆驾驶员。如果本草案不分前提或者不加任何条件限制地规定违反道路交通安全法规定的主体只要是“校车驾驶员”就从重处罚，不仅违背法律面前一律平等原则，也与现行的道路交通安全法相抵触。因此，本草案第五十条应当修正为：“校车驾驶人驾驶校车违反道路交通安全法律法规的，由公安交通管理部门依法从重处罚”，也就是说，只有校车驾驶人在“驾驶校车”违反道路交通安全法律法规时才从重处罚，驾驶其他机动车辆违法时，按照交通安全法律法规处罚。这样既突出了校车驾驶人驾驶校车违反法律法规的法律责任，同时，也使《校车安全条例》与我国《道路交通安全法》有关法律责任的规定相衔接，从而，规范校车驾驶人安全行驶，确保乘车幼儿、学生的人身安全。