城市化与农村老龄问题调研

人口老龄化是世纪性难题，也是世界性难题，我国的人口老龄化形势更是全球最严峻的。目前，我国的老年人口已经达到1.67亿，且我国是“未富先老”的国家。在养老、医疗、长期照料服务等社会保障制度很不完善的情况下，如何解决世界上规模最庞大的老年群体的各种困难和问题，是我国面临的前所未有的严峻课题。近年来，随着我市人口老龄化进程加快，家庭养老功能日益弱化，“空巢老人”大量增加，老年人养老服务已经成为社会问题。因此，居家养老服务孕育而生。居家养老服务是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务，是对传统家庭养老模式的补充与更新。永安市近年来扎实抓好居家养老服务工作，市委、市政府决定20__年把“居家养老服务工程”纳入我市为民办实事项目，市民政局、市老龄办在居家养老服务方面积极主动，结合实际制定居家养老服务工作方案，并在__、__、__、__、__、__、__7个社区完成居家养老服务站建设，正式对老年人开展服务。20__年8月27日，“__市全市居家养老服务工作现场会”在我市召开，我市居家养老服务工作得到了与会人员的肯定。20__年逐步向其他社区推广，拟新建城市社区居家养老服务站__个，并把居家养老服务工作从城市逐步向农村拓展和延伸，在每个乡镇选择一个村开展居家养老服务试点。考虑到农村情况比较复杂，我们先选择经济相对较发达、农村老年人口规模适中的村庄作为农村居家养老服务工作试点。为了搞好试点工作，我们以不断完善农村的社会保障制度，提高农村老年人生活质量为重点内容，加强农村老龄问题研究，提出一些具有前瞻性和可操作性的建议，为政府决策提供参考和依据。

人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少，年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长，还有一个含义是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人占人口总数的__%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。2000年第五次人普数据显示，我国农村老年人口8557万人，占老年人口总数的65.8%，且农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点，可见我国农村已进入老龄化社会。

我国农村人口老龄化的成因主要有：

1.我国农村人口老龄化的快速发展，计划生育起了根本作用，人口出生率下降是导致人口老龄化的主要原因。

2.新中国成立后，随着国家在卫生保健等领域的投入不断增加，人口的健康状况持续改善。由于国家经济建设快速发展，人民生活水平不断提高，人口平均寿命不断延长，农村人口平均预期寿命已达到69.55岁，人口死亡率迅速下降。人口平均预期寿命不断提高，加速了我国农村人口老龄化进程。

3.工业化和城市化进程加剧了农村人口老龄化进程。随着农村劳动生产率的提高，人均耕地面积的减少，农村形成了数量庞大的剩余劳动力，出现了人口由农村向城市的大规模流动。农村青壮年劳动力进城务工浪潮是农村人口老龄化的重要原因。前些年进城务工的一般是青年单身农民，近年来随着农民工问题的逐步解决，进城务工的青壮年夫妇越来越多，现在他们中的许多人还带走了下一代，使越来越多的村子成为名符其实的老人村。

1.农村人口老龄化加重了劳动人口的抚养负担。农民进城务工后，他们的父母大多数不可能同时迁入城镇。他们完全迁入城镇后，农村老年人便和赡养人和照顾者失去直接联系，传统的农村家庭养老功能将进一步弱化。由于务工人员中具备高等学历或者有一技之长的人寥寥无几，这就造成农村劳动人口就业机会，特别是高薪就业机会很少，还有面临工作的竞争、下岗的危险。他们在城市中居无定所、漂流生活，自己生活的充裕已是一件极不容易的事，没有结余再去照顾年迈的父母。他们一年甚至几年才能回家一次，更谈不上亲自照顾老人了，唯一能做到的就是寄一些微薄的工资，让老人的境况改善一点。在农村，照顾老人的事情无疑落在了农村留守妇女的肩上，他们除了辛勤耕作外，还要做繁重的家务，教育孩子，而照顾老人的精力显得十分有限。也有全家的劳动力都外出打工，只留老人照顾孩子，这就使得农村的养老无法得到保障，养老纠纷时有发生。所以，在当前农村以家庭养老为主、社会养老方式尚不完善的情况下，如果不提高农村劳动人口的经济生活条件，农村的人口老龄化问题将难以得到解决。

2．农村养老保障面临更大挑战。长期以来，我国农村的老年保障形式是家庭养老。改革开放后，在社会经济转轨的新形势下，随着农村集体保障制度和家庭保障功能的日趋减弱以及老龄化程度的不断加深，农村的养老问题日益突出。因此，在农村地区建立社会养老保险制度的需求也更加迫切。据劳动保障部的《近年来我国社会保险基本情况》显示，截止20__年底，城镇参加企业基本养老保险覆盖率为76%。而20__年2月28日总理在与中国政府网网民交流时讲当年农村养老保险覆盖率力争__% 。现在政府在农村推行合作医疗，但是农村和城市在医疗保险覆盖的面上还存在很大差距。城镇地区居民的医疗保障覆盖率，在20__年第一次突破60%大关。我国作为一个农业大国，农业人口占到总人口的63.91%，据20__年调查显示，我国农村医疗保险享有率仅12%。农村人口老龄化迫切需要加强农村老年群体的特殊社保和医疗机制建设。

3.农村的老年性社会组织比较薄弱。随着人口老龄化的发展，我国的社会组织结构也将发生重大变化，以老年人为主的社会组织和为老年人服务的社会组织将不断发展和完善。与城市相比，农村的老年社会组织建设意识不强，农村老年群体自身及其他相关利益群体对农村老年社会组织建设重视不够，老年人的利益权益诉求基本上比较薄弱。农村基层老年人协会，作为老年人的群众自治组织，是农村开展老龄工作的有效载体。实践证明，农村老人协会是党和政府联系老年人的桥梁和纽带，在维护老年人合法权益，调解民事纠纷，维护社会治安等方面发挥了重要作用。所以在解决农村老年问题时，应重视抓好农村老年人协会建设，发挥基层群众组织的作用。

4．老年人的心理健康更值得关注。农村地区老年人的精神文化生活问题一直存在，在我国经济体制转轨过程中，小家庭日益增多，使家庭结构和功能发生变化，长期以来形成的长辈抚养子女，子女赡养长辈的传统家庭养老模式和中华民族尊老敬老传统美德受到冲击，社会上出现了重小轻老、淡漠老年人、远离老年人的现象，这给老年人的精神层面带来了巨大创伤。很多农村的老年人群体，他们的生活单调，心理的孤单和寂寞是很难被人洞察和了解的，即使很多人有接近老年人并与他们沟通的愿望，但也苦于工作生活的忙碌而无暇顾及。这些问题的日益严峻对于我们所强调的文明、和谐的现代化建设的负面作用是直接而深刻的。5.农村人口老龄化问题将深刻影响中国农业现代化进程。农村养老保险举步维艰的难点是资金短缺问题，新型农村合作医疗制度面临的核心问题也是资金问题，农村为老社会服务体系建设的难点还是资金问题。一句话，农村老年人的养老、医疗和服务等设施建设需要大规模资金，将挤占农村现代化建设和发展资金。在农村，解决老年人问题直接面临的最大压力是要发展还是要生存。现代化是要解决发展问题，但老年人问题主要还是生存问题。农村中，更多老年人是有吃饭钱就没有看病钱，或者有看病钱就没有吃饭钱。当前，农村老年人大多从事农业生产，他们的农业科技知识，劳动生产率相对较低，且老年农民适应市场经济的能力十分有限，所以说农业生产要实现现代化困难重重，更谈不上促进工业化进程。

1．农村家庭的小型化弱化了家庭养老功能。多年来的计划生育政策的执行，导致家庭规模小型化、核心化比例上升。在城市化进程推进过程中，伴随着大量青壮年劳动力外出打工和家庭小型化趋势的到来，农村“空巢老人”逐年增多。第五次人普显示，农村家庭平均人口仅3·2%人。农村老年人受教育程度比较低，低素质决定了农村老年人口大部分都是体力劳动者，年龄对他们的自我养老能力影响很大。传统的家庭养老不仅由子女提供经济保障，更重要的是生活照顾和精神慰藉。青壮年子女进城务工后，虽然也履行了在经济上供养父母的义务，但供养程度是有限的，而且无法给予老人一定生活照料和精神慰藉。

2.土地养老保障功能已经越来越弱。土地是农民最基本的保障依托。但据统计，中国人均耕地1·52亩，仅占世界人均的4·29% 。随着城市化和非农产业的发展，已有大量的而且还将有越来越多的土地被征用。农民面临着失地又失业的威胁。此外，传统农业投入大产值低，存在自然灾害和市场风险。土地在农民收入来源中的比例逐渐下降，土地对农民的保障作用越来越不明显。

3.农村社会养老保险制度的保障与管理水平低。农村社会养老保险不同于城镇企业职工基本养老保险，主要特点是个人缴费为主，集体经济有能力的情况下给一些补助，实行家庭联产承包责任制后，多数地方农村集体经济基本解体，有的行政村没有集体财政资源，国家和地方财政对农村养老保险投入不足，个人几乎负担了全部的缴款责任。而目前农民人均收入仍然比较低，造成农民参保意愿不高或实际无力参保。农民投保的保费很低，难以起到养老保障作用。而且还存在保小不保大的情况。另外，由于我国农村养老保险的专业管理人才缺乏，机构不健全，相关法律不完善，保险基金的运作也存在一些问题。

4.城乡养老保障制度建设的差距进一步拉大。目前，我国城市基本建立了比较完善、规范的职工养老保险制度，而农村养老社会保险基金筹集原则是个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持，在目前大多数农村集体无力或不愿补助，国家财政也不予补贴情况下，农村养老社会保险由个人缴费为主变为实际的完全个人缴费。城乡社会保障的巨大差距与新型城乡关系极不适应。有专家研究结果显示，城乡社会保障覆盖面的比例是22:1，城乡人均社会保障水平的比例是24:1.1999年，全国社会保障财政支出1__3亿元，其中城镇977亿元，占89%，农村126亿元，占__%，城镇人均413元，农村人均14元，两者相差近30倍。

5，农村社会养老保险立法不健全。目前，我国推行农村社会养老保险的依据主要是1992年的《县级农村社会养老保险的基本方案》，1995年，国务院办公厅转发了《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，提出逐步建立农村社会养老保险制度。农村社会养老保险工作仍停留在政策层面，尚未上升到法律法规高度，缺乏必要的法律依据和保证，致使现阶段农村社会养老保障工作的法制化、规范化水平不高。由于农村社会养老保险立法不健全，各地只好制定本地区的暂行办法，大大降低了地方立法的规范性、稳定性。社会保障改革已进行了20年，而农村养老社会保障体系建设却仍处于既无国家政策指导与规范，又无相关的财政支持的失控状态，农民的养老问题不能妥善解决，建设社会主义和谐农村的目标就不能实现，农村社会治安和社会稳定就会受到影响。

我国是一个农村人口占多数的发展中国家，建立健全包括农村社会养老保险制度在内的农村社会保障体系，对于促进农村经济发展，维护农民群众的根本利益和社会稳定，都具有十分重要的意义。社会保障是建立在经济基础之上的，经济水平是制约养老保障的根本性因素，所以，解决我国农村养老保障问题，关键在于大力发展农村经济，增强农民的收入，壮大农民的经济实力，在目前农村经济相对落后的情况下，要从以下几个方面采取对策措施，来保障农村老人的养老需求。

1．有步骤地实现农村剩余劳动力转移。目前，农民增收严重受阻，最根本的原因就是农业就业人数过多，劳动生产率太低。城市经济尤其是东部沿海地区经济的高速发展，为农村劳动力的转移创造了前所未有的机遇，为农业剩余劳动力创造了大量的就业机会。农村劳动力转移是提高农业生产率、增加农民收入的客观要求，是在农村推进社会保障事业的必要条件。

2．深化农村内部改革，实行农业经营的规模化和现代化，农业规模化经营有利于土地、人才、技术和资金等生产要素的合理组合和优势重组，促进农村经济的全面发展，增加务农者的收入，增强农民参与社会养老保障制度的能力。

3．国家财政大力支持农村、农业发展，创造在农村推行城乡整合的养老保障制度的社会经济条件，农民养老日益需要向社会养老模式转变。只有在跟本上让农业生产力得到发展，农业生产形成了一种良性发展的自增强机制，农民的自我发展与自我保障能力才能得到加强，农民的保障问题才能从跟本上得到解决。

4．促进金融市场改革，完善金融市场法律法规，规范金融市场的运作方式，为农村社会养老保障制度创造良性的投资环境。因为农村养老保障的基本方式是把钱存入银行，由于通货膨胀的影响，养老金的价值有可能贬值，仅仅靠利息是不能实现保值增值的，要创设投资环境使养老金保值增值。

1．为农村老人提供养老保障，是政府对公民的一种公平对待，也是权利和义务对等的

体现。那些风烛残年的老人，在年富力强的时候为国家和农村集体经济的发展贡献过自己的劳动和智慧，当他们因年老而失去劳动能力时，国家和集体有责任回报他们一个有保障、有尊严的晚年生活。建国初期至改革开放前，国家为了早日实现工业化目标，是以牺牲农业和农村经济发展为代价的。因此，现在通过“工业反哺农业、城市支持农村”的方式，从国有资产或者公共财政中划拨一部分补偿金作为农村养老金，也是合乎情理的。2．由于我国农村经济和社会发展不平衡，一部分农民收入水平不高，目前还不具备普遍实行强制性的农村社会养老保险制度的条件。但是从我国经济、社会和政治发展的现实条件来看，建立新型农村社会养老保险制度的政治、经济和社会条件基本具备。（1）经济上，我们国家经济社会发展gdp总量已经第四了，可以这么说，我们现在的经济条件应该超过世界上很多国家。国家已经具备了建立包括农村养老保险在内的初级公平社会保障体系的经济条件。（2）从社会条件来看，近年来，我国市场经济不断发展，大量农村劳动力进城务工，城乡交流频繁，广大农民的思想观念正在发生深刻的变化，对社会养老保险等新生事物认识越来越深入。（3）从政治条件看，总书记在中共中央党校举办的省部级领导干部社会主义新农村建设研讨班上的讲话中，要求把建立农村社会养老保障制度，作为构建和谐社会、维护农村社会稳定的重要措施。建立农村社会养老保障制度，已经纳入《国家国民经济和社会发展第__个五年规划纲要》

3．我们应该建立什么样的农村社会养老保障制度

（1）把建立农村社会养老保险制度纳入各地经济和社会发展总体规划，作为建立健全我国社会保障体系的重要内容。要通过立法的形式进一步明确农村社会养老保险作为中国社会保障制度重要组成部分的法律地位，规定保险的对象、资金筹集、管理以及待遇、支付等问题，使农村养老保险制度走向持续、稳定的发展轨道。

（2）分类建立和完善农村社会养老保险制度，要真正解决农村的养老问题必须依托于建立切合我国农村实际的切实可行的农村养老保险制度。应因人制宜，针对不同身份的农村劳动力，根据其经济社会属性和负担能力的不同，分层次建立和完善农村社会养老保险制度。

①完善被征地农民的养老保险制度。切实做好被征地农民的生活保障，加强被征地农民基本生活保障制度与城乡职工基本养老保险制度的衔接。建立被征地农民养老保险制度所需资金，从当地政府批准提高的安置补贴费和用于被征地农户的土地补偿费中按一定比例列支和抵交，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入或财政解决。促进被征地农民就业再就业，开展适应被征地农民就业岗位要求的技能培训，提高其就业能力。

②制定并试行适合乡镇企业职工和农民工特点的养老保险办法。具有农村土地承包权的乡镇企业职工可以采用以个人账户为主的养老保险办法，保险费由企业和职工双方负担。不具备加入城镇企业职工基本养老保险制度的农民工和小城镇农转非人员可以参照乡镇企业职工养老保险办法参保。

③对于仍然固守在农村以土地为主要生活来源地农民，则需要逐步完善农村养老保障制度，提高保障能力。明确政府在建设农村社会养老保险制度中的主导作用，拓宽资金筹集渠道，变“个人缴费为主，集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，加大公共财产对农村养老保险的扶持力度，中央财政和地方财政要明确各自责任和投资分配比例。

④要科学管理农村养老保险基金，提高基金的保值增值能力，作为储备积累的基金，要实现保值增值，必须进行投资运营，同时也存在一定的风险。随着金融市场的逐步规范，监管体系的逐步完善，这些风险可以得到有效控制。在保证资金安全的前提下，推行投资制，解决农村养老保险的支付问题。

农村最低生活保障制度是农村社会保障体系的一个重要组成部分。农村最低生活保障制度能直接、及时、最大程度地解决广大农民群众的生活困难，而且简单易行，特别适合中国农村养老保障的实际。在充分认识建立农村最低生活保障制度意义的基础上，应进一步明确建立农村最低生活保障制度的原则与措施。建立农村最低生活保障制度应做好以下工作：

1．合理确定保障标准

首先确定农民维持基本生存所必须的最低费用，还有农村居民的人均纯收入，如果人均纯收入低于最低费用，则属于贫困状态，需要政府来救助，还要根据本地区的财政承受能力和物价水平，最低生活保障标准也要随物价变化做相应调整。

2．科学界定保障对象

科学界定保障对象是农村最低生活保障制度能否发挥作用的保证。首先将农村最困难的群体（重点应放在因疾病、残疾、年老体弱、家庭缺少劳力和生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的人员）纳入最低生活保障范围，根据财力循序渐进,实现“应保尽保”。

3.多渠道筹集保障资金

目前，我国农村最低生活保障资金主要来自各级地方政府财政，中央财政也加大了转移支付力度，但因我国农村贫困人口众多，财力有限，还可通过发行、开展捐助等活动多渠道筹集。

4．完善相关配套措施

列入保障范围的对象生活十分困难，即使对其实施了最低生活保障，也仅能使其维持基本生活，因此，同时可以对保障对象在生产、生活、医疗、教育等方面给予适当的政策优惠。如对他们在就医、就学、居住等方面的有关费用给予减免照顾。

在建立农村最低生活保障制度的同时，继续推进扶贫开发，通过政策、科技、服务等多种形式引导农民群众通过自身的辛勤劳动，依靠发展生产解决生活问题，改变农村的落后面貌。

（四）建立完善的老年医疗保健体系

老年医疗保健体系主要包括合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费等形式。我国医疗资源配置不平衡，城乡倒置，医疗优质资源都在城市，占人口总数70%的农村只有20%的医疗卫生资源，20__年全国还有12%的行政村没有卫生室，有卫生室的地方大多数村医成了靠卖药维持生计的个体医生。农村医疗供给不足，导致医疗服务的可及性差，研究表明，农村老年人由于无固定收入，大多靠子女供养，经济能力差，加上医疗费用上涨，老年人中有33·58%的患者未就医，有5·89%的患者经医生诊断需要住院治疗而未住院。

新型农村合作医疗有中央和地方财政投入，个人负担低，参保面广，已经成为农村最重要的医疗保险制度。2003 年开始试点并推广，到20__年底已全面覆盖有农业人口的县（市、区），参合农民达8·3亿人，参合率为91·5%。但也存在一些问题，主要是筹资水平低，保障能力有限，报销比例低，住院报销比例大多在20%-30%之间，而且门诊费用没有纳入报销范围。新型农村合作医疗没有从根本上解决农村老年人的医疗保障问题。

农村老年人，是一个典型的弱势群体，政府应从公平、公正的角度出发，优先保障农村老年人的医疗卫生保健服务，增加面向农村老年人的医疗卫生投入，使农村老年人老有所医走向现实。要完善医疗保障制度，首先，要提高新农合筹资水平，扩大参保面，适当提高个人缴费标准。对于那些无力支付参保费的老年人，政府应设法解决。其次是针对60岁以上的老年人要制定补充政策，降低住院起付线，提高补偿标准和最高补偿标准，门诊费用可以按一定比例报销，设立重大疾病保险金。健全农村医疗卫生服务体系，将乡镇卫生院改造成面向

农村家庭，集医疗、预防、保健、康复、健康教育于一体的农村社区卫生服务中心，村卫生室改造成农村社区卫生服务站，完善其服务功能。农村社会保障制度必须以法律的形式出现，而不能以政策的形式出现，必须从法律上确认农村社会保障在农村经济和社会发展中的地位和作用，明确社会转型期农村社会保障的性质、对象、内容和标准，规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利、义务。法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等。因此，必须制定一系列适应我国农村实际情况的农村社会保障的法律法规。在立法上应遵循以下原则：

1．城乡分立

因为我国二元社会结构总态势在一个较长的时期内将难有实质性改变，所以应在城镇和农村分别建立社会保障体系。

2．统筹层次逐步提高

我国幅员辽阔，不同地区农村的经济发展水平和农民收入水平存在很大差距，不同经济发达地区的农民对社会保障基金中个人出资负担的认识和保障待遇水平的心理预期也存在较大差异，因此，我国农村社会保障的统筹层次应伴随政府调控能力的增强、农民共济意识的提高，经济发展区域差距不断宿小而逐步提高。

3．以救济性保障为基础

我国农村社会保障因农村社会经济发展和国力基础所限在保障层次上的正确选择，应是先建立救济性保障，然后伴随农村城镇化、工业化程度的提高，逐渐由救济性保障过渡到保险性保障。

4．保障水平与社会经济发展水平相适应

低水平、广覆盖，随着经济发展水平的提高而逐步提高保障水平，应是我国农村社会保障立法坚持的一个基本原则。在保障项目上，合理确定法定保障项目是构建我国农村社会保障制度的关键，根据我国农村对社会保障需求的急缓程度，当前，我国农村社会保障应主要包括以下基本法定项目：医疗保障、灾害救济、“五保”供养、最低生活保障、特殊群体养老保险等。

此外，要用法律所具有的强制性来约束政府在一定条件下履行为农民提供社会保障的义务。政府要对农村社会养老保障有一个明确定位，同时也应对政府在农村社会保障中应该承担的责任和发挥的作用加以具体规定，以增强农民参加农村社会养老保障的信心。

要规范操作规程，统一社会保险对外服务的经办，推进社会保险服务的社会化，增强社会保险服务功能，提高社会保险的服务能力。农村社会养老保险体系需要建立完善的信息平台，应建立农村社会养老保险与城镇养老保险之间的通道，使参加养老保险与就业同步，进城务工农民参加城镇企业养老保险，返回农村后，其个人账户可以转到农村社会保险经办机构与其在农村养老保险的个人账户合并计算，达到退休年龄是享受农村养老保险的养老金。进城务工的农民也可选择在农村社会保险经办机构参保的个人账户转到务工所在地的社会劳动保险经办机构与其个人账户合并计算，达到退休年龄时享受城镇职工退休养老金。农村社会养老保险体系应建立业务管理、公共服务、基金监管等方面的应用系统，加快建设信息平台。

由于农村青壮年大部分外出打工，农村“空巢老人”逐渐增多，这些老人中，有老伴作陪或者生活能自理的，采取传统的“家庭养老”模式生活也能过得去，如果孤身一人，或者是家庭中有半失能老年人、失能老年人的，子女对老年人的生活照顾、医疗保障及精神照料方面都存在诸多不便，而农村家庭又没有经济能力雇请保姆陪伴。而从严格的满足老年人特殊服务需求的意义上讲，中国的为老服务发展严重滞后，因此，对社会化的养老服务显得尤为迫切。

1．构建和谐的农村养老体系，除了要解决由于生活需要而产生的经济方面需求外，建立完善的养老服务体系也是一个重要因素。需要政府加强对发展农村养老社会化服务组织引导和推动，加强舆论宣传，逐渐在农村形成社会化养老氛围。应加大投入建设农村社会化养老设施，加强农村社会福利院、敬老院、养老院、医院等公共养老服务机构的建设，发展公益性的老人服务事业，应帮助和鼓励农民兴办各种农村社会组织，以解决老年人生活中遇到的各种困难，改善其生存环境。要充分发挥政策引导作用，制定对农村养老机构的扶持和优惠政策，给予社会办养老机构一定的财政补贴以及在贷款和税收等方面的政策倾斜，提高政策吸引力，创造良好的投资环境，以调动社会力量和民间资本参与农村事业的积极性，有效地将政府投入与民间投入结合起来。

2．现阶段，农村养老机构发展的还不够成熟，子女要在与老年人充分交流的基础上尊重他们自愿的选择，走家庭养老和社会养老服务相结合的养老道路，把老年人自身、家庭、社会和国家作用有机的结合起来，选择最适合的养老方式，使之发挥最佳效用。构建具有农村特色的“居家养老”模式，这种“居家养老”模式，集中了“家庭养老”与“机构养老”两方面的优点。老年人仍然居住在家中，由家政公司派专人每天或定期上门为居家养老的老年人提供日常生活的衣、食、住、行基本生活需要的家政服务，有条件的还可以提供健康咨询、健康检查及医疗护理，“居家养老”主要针对生活基本能自理老人，满足多数农村老人在家安度晚年的心愿和需求，成本低，有利于农村养老实现可持续发展。既减轻了老年人及家庭的经济负担，又为国家节省了大量建设养老机构的福利资金，符合我国国情。

3．为了推进永安市居家养老服务工作的开展，落实政府购买居家养老服务有关工作，永安市政府下发了“永安市人民政府办公室关于政府购买居家养老服务工作具体事项的通知”永政办（20__）__4号，永安市老龄办也制订了永安市20__年为民办实事“居家养老服务工程”实施方案，确定了按照特殊老人优先和先试点后推广的原则，通过试点积累经验，不断扩大政府购买服务范围。为我市开展居家养老工作明确了方向。我认为，从工业化水平来看，我市尚处于工业化中期，经济实力还不够强，应该坚持“先易后难、分步实施、稳步推进”的原则，首先选择老人比例高、经济实力较强、硬件条件较好、组织建设优的行政村来实施，取得经验和成效后再扩大覆盖面。

4．农村的情况比较复杂。近郊农村和偏远农村之间、经济发达农村和经济欠佳农村之间，其社会经济状况、基础设施建设、老年人的需求也各不相同。只有通过调研才能准确掌握工作地区基础设施建设情况和老年人的真实需求，工作才会有针对性和实效性，这是有针对性地开展农村居家养老服务工作的前提和基础。首先摸清老年人尤其是重点困难老人（高龄、空巢、孤寡、病残、贫困等）的家庭状况、身体状况、居住状况、经济状况、服务需求的情况，以及村为老服务设施情况，才能因地制宜的开展居家养老服务。

5．面对农村为老服务基础设施等条件相当落后的实际，加强软硬件建设工作显得尤为迫切。要完善服务设施，整合服务资源。在硬件建设上，要积极向当地党委政府汇

报，主动与有关部门及当地村委会沟通协调，结合新农村建设，争取在农村为老服务基础设施开发和建设上给予尽可能多的资金和政策支持。充分挖掘、整合农村养老机构、医疗机构、村民学校、老年人活动室等各种公共设施资源用于居家养老服务，建设集日间托管、医疗保健、文化娱乐等功能于一体的居家养老服务场所。最大限度地发挥现有各类服务设施在农村居家服务中的作用。在软件建设方面，首先，我们要充分发挥以农村老年人协会为代表的农村老年服务组织在农村居家养老服务中的积极作用，动员和组织协会中低龄健康老年人投身于各项工作。其次，我们要注意调动和组织行政村附近现有的诸如教师、医生、党团员或企业等各类服务资源，定期或不定期开展议诊或保健讲座、老年人兴趣的各种项目教学和各类为老助老服务活动。

6．建立互为补充的两支服务队伍。一支是专职服务员队伍。他们主要是乡镇敬老院的工作人员，以及社会上招聘来并经过一定业务技能培训的农村妇女为主的专职服务员。还可以通过鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生到养老服务机构工作，制度出善的养老服务业技术标准，加强养老服务业的职业技能培训等措施，建立一支职业道德好、业务水平高、服务质量优的专门养老服务队伍。另一支是数量庞大的志愿者（义工）服务队伍。他们主要是由农村党员、老人邻居、热心人士等组成，并以低龄健康老人为主体。这两支服务队伍在工作中互为补充，相互促进。专业队伍人员稳定，服务专业，以有偿或抵偿服务为主，目前主要是为政府购买服务的重点困难老人提供上门居家养老服务。志愿者（义工）服务队伍主要通过结对帮扶、定时定点、邻里守望等方式，为有服务需求的农村居家老人提供安全看护、生活照料、精神慰藉等多种形式的无偿服务。

7．农村的情况相当复杂，地区差异性大，居家养老又是一项涉及面广泛的系统工作，在如今农村养老资源十分匮乏，国家财力相对短缺的大背景下，让老年人协会成为农村养老服务的生力军有着现实的合理性和可行性。老年人协会可以有组织地发动协会中低龄健康老人，以结对的形式，帮扶照料本村生活自理困难的老人。在服务的具体实施上，我们一定要从实际出发，因地制宜地开展各类为老服务活动。在服务的对象上，一方面，应重点和优先保障高龄、空巢（包括独居）、孤寡、病残、贫困等重点困难老人的养老需求，再尽量满足其他一般老年人的需求。另一方面，应重点和优先保障老年人的基本养老需求，再尽量满足更高层次更多种类的养老需求。在服务内容和项目上，我们应坚持从老年人的实际需求出发，围绕老人安全看护、生活照料、卫生保健、文体活动、精神慰藉等服务内容，来决定服务项目和方式。有条件的地方可以实施政府购买服务。在服务的模式上，我们应根据农村地广人散的实际，采取“走进去”和“走出来”相结合的方式，有活动能力的老年人可以到村委会或老年人活动室开展集体活动。行动不便的老年人，应充分发挥助老志愿者（义工）队伍的积极作用。在服务工作的推进过程中，要将那些最需要服务的特别困难老人的最关心、最迫切的服务需求，作为服务的重点和突破口。在此基础上，不断扩大服务对象，丰富服务内容，逐步满足不同层次居家老年人的多元化养老服务需求。