推进大部制三要点

大部制即大部门体制，是为了推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能组合政府部门，形成超级大部的政府组织体制。

按照国务院当初确定的大部制机构改革的主要任务，是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。

大部制改革推进以来，取得了不小的成效，但也仍然存在一些问题。这些问题，有些是大部制改革过程中衍生的问题，有些是大部制改革不彻底所带来的问题，还有一些则是部门利益的自然对抗。对这些问题，需要从市场经济建设和发展的全局来回答和解决。

大部制下一步改革需要解决好三个方面的问题：

其一，政府、市场与社会的关系，是确定政府机构设置的根本。在社会主义市场经济体制已经形成的基础上，政府机构的职能及其设置主要是宏观的调控而不是微观的管理。所以，大部制改革的一项重要内容，是政府职能的转换。从政府与市场、社会的关系来看，目前的大部制改革还不够。行业划分过多过细的问题仍然存在，行业管理而不是综合管理的现象依然存在，“大部门小政府”、“强部门弱政府”的现象也依然存在。

例如，在食品安全监管领域，就有四个部门管不了一棵豆芽菜、八个部门管不了一勺奶粉、十几个部门管不了一头猪的现象。这反映出明显的部门监管职能的交叉或空白。又例如，质量技术监督管理部门负责生产领域监管，工商行政部门负责流通领域的监管，人为地割裂了对产品质量监管的系统性。农业、林业、草原、水利等领域的分割管理，铁路运输、公路运输、水路运输、航空运输的大交通体制也被不同程度地分割。

这些现象说明，政府机构的设置和运行，离有效的市场监管还有不小的距离，离基本成型的大部制还有差距。

其二，进一步整合大部制机构，从体制上为大部制功能的发挥提供制度基础。虽然我们已经有了一些大部制，但从几年的实践来看，机构内部仍有“画地为牢”现象。过于外部的分割在大部制机构内部或多或少地在重演。这不仅妨碍了大部制改革效果的发挥，而且，也为进一步推进大部制改革留下了反对的口实。

这是大部制改革还不彻底的弊端。有些机构虽然在形式上、归属上已经纳入大部制，但仍然享有高度“自”，跟过去的部门一样，立法权、政策制定权、执法监管权、领导或者指导下属机构权等没有发生根本性的变化。

要解决这些弊端，需要从机构设置和权力设置上予以解决，这就是“一上一下”。所谓“一上”，就是将过去各个机构的权力上收至大部制机构，由大部制机构统一拥有和行使这些权力。所谓“一下”，就是将原来各机构的地位下降至内设机构，不再让这些过去的独立部门如今的大部门机构保留下属独立机构或者部门的地位。通俗地说，如果大部制机构内部是“诸侯割据”，是“兄弟关系”而不是“父子关系”，统一高效的大部制是难以实现的。

其三，高度重视法律手段，确保大部制改革过程和成果。大部制改革没有足够的权威和法律力量，往往会走向歧途或者反复。大部制改革涉及到各方利益和各层利益，利益多元化是最大的特点，而调控这些利益没有“游戏规则”不行，最好的“游戏规则”就是法律。在机构改革上，必须高度重视和使用法律手段和法律力量。

特别值得注意的是三个方面的法律：一是大部制改革的方案需要足够的法理依据和法律地位，否则难以行得通；二是实施大部制改革的机构职能、设置、地位、权力、程序等需要法律固化下来，仅以编制机构的文件确定这些内容，难免为以后改革不彻底和改革反复留下了空间；三是由于大部制改革涉及到的各个机构的职能、权力、体制等问题，在原来的行业立法中已经有了规定，一个一个地去修改这些法律法规很不现实，事实上也没有这样做过。这是一些机构后来借法搞“独立”的理由。所以，需要在不修改原来行业法律法规的基础上，用统一的机构改革法律一次性解决未来的法律问题和法律借口。

（作者为国家行政学院教授）