大部门体制的推进策略

大部门体制是党的十七大报告关于我国政府机构改革目标的一种新提法。这表明，探索实行职能有机统一的大部门体制，是我国未来政府机构改革的重要内容与目标。本文着重探讨如何更好地推进大部门体制。

一、大部门体制改革是一个复杂的系统工程

大部门体制改革不是简单的机构合并，而是一个复杂的社会系统工程。大部制改革的复杂性与系统性主要体现在如下方面：

第一，大部门体制改革是政府组织结构和运行机制的深刻变革，涉及到政府部门的组织形式、协调机制、领导层级、管理机制、监督机制等等问题。大部门设立之后，部委的内部组织形式将发生很大变化，在现有的以部－司－处为主要层级形式的模式之外，将出现部－管理局－处、部－执行局等层级形式，这就需要认真研究大部门的组织形式问题。大部门之中，原来由独立部门合并进来的内部管理局或执行局将保持一定的相对独立性，在这些相对独立的管理局或执行局之间，如何建立起协调和内部沟通的机制，也是一个非常现实的问题。大部门体制下，部长管理的下级机构增多，管理幅度变大，原有的行政首长一分管领导一司长一处长的管理层级在大部门体制下显得链条过长，也需要平衡管理幅度与管理层次之间的关系。大部门体制下，部长如何对下辖的具有相对独立职能的机构实施有效管理，这就涉及到管理机制的变革问题，需要认真研究解决。大部门体制下，部门职能领域变大，权力与职责相应增多，如何对部门实施有效监督，也是一个难点。

第二，大部门体制改革是一个不断深化的过程，逐步深入到了政府决策机制、执行机制与服务机制领域的改革，这就需要进行相关的配套改革。从发达国家实施大部门体制改革的进程来看，大部门体制改革经过了一个不断深化和逐步完善的过程。在自由市场经济时期，西方国家政府部门普遍较少。20世纪40年代之后，随着西方国家福利国家的进程，政府从事公共服务的机构剧增，为解决部门过多、协调困难、成本较大的弊端，西方国家普遍开始整合公共服务部门，实施“大部门体制”。20世纪70年代末期，为进一步提高政府服务质量，增强政府对公众的回应性，西方国家又开始对大部门的运作机制进行深刻变革，采取了决策与执行分开、公共服务、问责等等方式，从而最终形成了现代政府大部门体制。因而，大部门体制不是单纯的机构整合，而是政府部门协调机制、决策机制、执行机制、服务机制、监督机制的综合变革。

第三，大部门体制改革是在我国现行政治与行政体制框架内进行的，涉及到许多复杂的因素。实行大部门体制改革，还涉及部门之间党组的合并问题、人员结构的调整问题、领导职数减少的问题，涉及到政府与部门之间关系的问题，涉及到深刻的体制与利益格局的变动，需要慎重处理。

第四，从大部门体制改革的内在规律来看，什么样的职能整合进哪一个大部门中，也是一个根据不同的社会历史发展阶段、政府职能的不断演变而不断变化的过程。如二战后，英国认为卫生部作用不大，其承担的部分职能转移给住房与地方政府部、社会保障部承担；1970年的重组中，卫生部和社会保障部被合并为一个大部；1988年，卫生和社会保障部门再次被分成两个不同的部。1997年，英国交通部与环境部合并形成了环境、交通与地区部；2002年5月，交通与环境部门又分设，环境、交通与地区部改为环境、食品与乡村事务部，新成立交通、地方政府与地区部。

二、推行大部门体制要坚持试点先行。分步实施、系统设计的策略

为更好地推进大部门体制，要先行试点，进行系统的实践探索。在试点成熟之后，才可全面推行。

1　试点先行。大部门体制改革因为涉及的因素十分复杂，需要进行系统的改革设计，而就需要先行试点。可以先在公共服务部门进行大部门体制改革的试点。要通过大部门体制改革试点，积累改革经验，以便全面推广。试点要重点抓好如下工作：如何确定大部门下属机构的组织形式，如何确定大部门体制中的决策机制、协调机制，如何强化大部门的监督机制、问责机制，如何推进部门合并中的党组整合、领导职数精简等问题。

2　分步实施。根据我国经济社会发展的状况和我国政治体制改革与行政体制改革的客观进程，可考虑经过15年左右的时间，在我国基本实现完善大部门体制的目标。2008～2012年，主要进行2～3个大部门体制改革的试点。2013～2017年，将大部门体制改革扩展到大约一半的政府部门。2018～2022年，将大部门体制改革扩展到全部政府部门。

3　系统设计。主要是统筹考虑机构合并、职能整合、人员优化与领导安排，统筹考虑部门组织结构、协调机制与监督机制，统筹考虑大部制改革、决策与执行分开的改革、行政审批制度改革，全面、科学地设计大部门体制改革的方案。

三、系统推进大部门体制改革的目标与主要内容

我国实施大部门体制改革，其实质是从根本上改革适应计划经济体制的传统政府部门体制，要在对政府机构实行职能有机整合和机构有机整合的基础上，进行政府部门运行机制的深刻变革，建立起适应服务型政府、责任政府、法治政府要求的现代政府大部门体制。

我国的大部门体制改革，主要包括如下内容：

1　职能整合与机构整合。以职能整合为重点带动机构整合，将一些相关的政府职能整合进大部门之中，从而实现政府职能的有机协同。

2　大部门体制下的内部协调机制建设。我国传统的政府部门协调机制是部长负责制、部务会议制度或党委会议制度。在设立大部门之后，为更好地兼顾管理局或执行局的相对自力，可在部长负责制与部长办公会议制度的基础上，建立类似于理事会制的协调机制，由部长、决策司负责人、管理局与执行局负责人共同组成大部门的议事协调中枢。

3　大部门体制下的执行制度改革。大部门体制下，推行决策与执行分离，改革政策执行机制，是一条重要经验。目前，英国约有131个执行机构；美国约有56个独立机构和4个半官方机构；德国约有56个政府各部门直属的联邦高级机构与部门；新西兰共设立了79个独立皇家实体。我国传统政府部门体制的一个显著特征就是决策职能与执行职能不分，行政决策的主体同时也是行政执行的主体，决策职能与执行职能由同一个机关、同一批公务员来完成。在实践中，公务员在进行决策时，容易受到本部门利益和自身利益的干扰，导致部门间协调困难，使需要多部门决策的事务决策缓慢、效率不高，一些经济调节与社会调控急需的政策不能及时出台，导致屡屡错过进行经济社会调节的最佳时机。推行大部门体制，就要同时推进决策职能与执行职能的分开，实现决策权、执行权、监督权三种权力的适度分离与相互制约。可将部门的决策权相对集中，成立核心的政策司，专司决策；将执行事务从部门中适度分离出来，设立专司执行的执行局，从而实现决策权与执行权的相互监督与制约。决策与执行分开后，部长对相对独立的管理局或执行局的管理，要建立在设定绩效指标、确定预算规模、签订服务合同的基础之上，以绩效要求、服务要求作为大部制管理的基础。在这方面，我国审计署对下属特派办领导班子和领导干部进行绩效评估的经验值得借鉴。

4　大部门体制下的服务机制改革。我国在实施大部门体制改革过程中，要撤销综合管理部门中具体履行微观审批职能的相应机构，同时对所有的行政审批事项、行政服务事项，都应采取“一站式”办公的方式，集中办理，并实行电子系统监察。在这方面，我国农业部成立行政审批综合办公室，把原来分散在有关司局和部属事业单位的各项行政许可事项集中起来，统一办理的经验值得借鉴。

5　大部门体制下的监督机制建设。从发达国家的经验来看，对大部门的监督主要是靠完善政治问责制与行政组织法律制度的方式来实现的。如英国议会于1979年改革了专门委员会制度，设立了部专门委员会，专门监督政府各部；2001年至2005年间，英国下议院共设18个部专门委员会，如文化、媒体与体育委员会专门监督政府的文化、媒体与体育部，环境、食品和农村事务委员会专门监督政府的环境、食品和农村事务委员会。大部制下的部长应明确实行部长责任制，部长应对部门各机构、各公务员的政策、行为及其后果向人大、政府承担政治责任、行政责任。我国全面推行以行政首长为重点的行政问责制，就是大部制改革的重要配套改革。同时，要在大部制改革的基础上，逐步建立和完善国务院部门组织法，将组成部门的职责权限、机构设置、人员编制、运作制度、领导方式在部门组织法中规定下来，改变目前依靠“三定”方案和部门博弈进行粗线条的职能、机构与编制管理的局面，最终实现政府职责、机构和编制的法定化与法制化。

(原载2008年第3期《中国行政管理》)