保险消费者保护状况及国外经验

一、引 言

近几年，世界金融危机爆发之后，全球范围内的金融消费者权益保护工作日渐兴起。2011 年 10 月，中国保监会保险消费者权益保护局正式成立，消费者权益保护被提上保险监管的重要议事日程。尽管中国保险消费者权益保护的背景与国际上有所不同，但鉴于保险消费者权益侵害的严峻现实，当前在中国的保险监管机构中，设立专门的部门来负责消费者权益保护工作，正当其时。中国当前保险消费者权益侵害的现状如何? 哪些原因造成了保险消费者权益侵害? 如何评价中国已有的保险消费者权益保护的机制框架? 近年来保险消费者权益保护领域有哪些国际和地区经验值得借鉴? 对下一步中国保险消费者权益保护工作有何政策建议? 本文将对这些问题进行讨论和回答。

二、中国保险消费者权益侵害的现状

在中国，大家普遍认为保险消费者权益侵害问题十分严重，但对此往往难以做出量化评判。本部分将从法院保险纠纷案件、保险监管机构投诉、消费者协会投诉等方面搜集数据，以期从不同侧面提供讨论资料。

( 一) 法院保险纠纷案件

在过去几年，全国各级人民法院受理的保险纠纷案件呈大幅上升趋势①。2005 年，全国法院受理保险纠纷案件为 14 465 件，2006 年为 18 268 件，2007 年为 21 635 件，2009 年为 41 752 件，2010 年为 59 747 件。2010 年保险纠纷案件数量是 2005 年的 4 倍多。在各类保险纠纷案件中，主要涉及保证保险、机动车辆保险、财产损失保险以及健康和意外伤害保险四大类，其中机动车辆保险的比重最高，保险争议的焦点集中在免责条款的适用范围、保险人是否履行了明确的说明义务、投保人是否履行了如实告知义务。在保险纠纷案件中，投保方( 包括投保人、被保险人、受益人) 胜诉者约占 70% 左右，保险公司胜诉者约占 30%左右。

( 二) 保险监管机构投诉

1． 2006 年 ～ 2010 年②

2010 年，保监会处理群众有效投诉 9 374 件，其中涉及保险机构违法违规问题的占比高达 47． 4% 。在上述件中，投诉销售误导等不诚信行为的达到 1 323 件，投诉保险机构弄虚作假的达1 051 件，投诉擅自设立分支机构和非法开展保险业务的达 424 件，另外投诉保险机构擅自修改报备条款、变更扩大保险责任、滥用无赔款优待等风险调节因子的达 182 件。2010 年，保监会受理投诉中投诉保险公司的件8 780件，占有效总量的 93． 6% 。其中，涉及财产险公司的 4 405 件，涉及人身险公司的 4 359 件，涉及其他保险公司的 16 件。中小保险公司成为投诉增长的主角。在 2006 年 ～2010 年期间，群众来信来访中有效投诉 44 282 件。投诉量年均增长 11． 7%。其中，投诉保险机构违法违规的有 18 796 件，占比 42． 45%; 投诉合同纠纷的有 11 886 件，占比 26． 84%。在合同纠纷案件中，按业务性质分，理赔案件约占 68%，退保案件约占 12%，承保案件约占 10%。按险种类别分，财产保险纠纷案件约占 58%、人寿保险纠纷案件约占 22%，健康保险纠纷案件约占 12%，意外伤害保险纠纷案件约占 8%。

2． 2011 年上半年

根据最新数据③，2011 年上半年，中国保监会共接收投诉总量 4 115 件次，比去年同期减少15． 71% 。其中: 信件 1 821 件，来访 1 080 批、1 389 人次，网络投诉 1 214 件，有效件 3 673 件，事项4 191 个。( 1) 被主体类型分布从被主体类型分布看，2011 年上半年，中国保监会接收的事项中，反映保险公司问题的有3 852个，占全部事项总量的 91． 91%; 反映保险中介机构有 210 个，占 5． 01%; 反映监管机构的有46个，占1． 1% ; 涉及协会学会的有 26 个，占 0． 62% ; 反映其他单位或个人的有 57 个，占 1． 36% 。( 2) 事项类型分布从反映保险公司问题的事项类型分布看，2011 年上半年，反映保险公司问题的投诉事项中，投诉保险公司违法违规的有 1 805 个，占 46． 86%; 反映保险合同纠纷的有 1 583 个，占 41． 1%; 反映保险合同纠纷的有 130 个，占 3． 37%; 投诉公司内部管理问题的有 257 个，占 6． 67%; 反映其他问题的有 77 个，占 2%。其中，在保险合同纠纷的投诉事项中，承保纠纷 287 个，占保险合同纠纷总量的 18． 13%; 理赔给付纠纷 849 个，占 53． 63%; 退保纠纷 265 个，占 16． 74%; 保全纠纷 109 个，占 6． 89%; 其他 73 个，占 4． 61%。( 3) 保险公司分布从保险公司具体分布看，2011 年上半年，反映保险公司问题的投诉事项中，涉及财产险公司 34 家，事项 1 551 个; 涉及人身险公司 49 家，事项 2 259 个; 涉及其他保险公司 8 家，事项 14 个; 涉及保险公司不明的事项 28 个( 财险市场 25 个、人身险市场 3 个) 。财险公司中，财务费用违规及销售违规举报、保险合同理赔纠纷投诉非常突出。财务费用违规主要集中于: 假赔案、假账目、虚列营业费用、阴阳单或鸳鸯单等。销售违规集中于: 不严格执行条款费用、拒保交强险、交强险搭售商业车险等。财险公司的保险合同纠纷中理赔纠纷非常突出，2011 年上半年保监会收到此类投诉 619 件，占财险公司保险合同纠纷事项总量的 80． 7%; 而承保、退保、保全等环节的投诉事项分别为84 个、33 个、5 个。人身险公司中，银邮渠道的销售误导问题凸显。2011 年上半年，反映人身险公司最集中的违规事项为销售违规，中国保监会共收到此类投诉事项 763 个，占全部违规举报事项的 68． 31%。此类投诉中，从销售渠道分析来看，又以银邮最为突出，达 333 个，超过了对个人误导投诉的数量( 188 个) 。

( 三) 消费者协会投诉

根据中国消费者协会的统计①，在投诉增长比例占前十类的商品和服务中，保险曾经榜上有名。2007 年和 2008 年，全国消费者协会组织受理投诉增长前十类的商品或服务中，保险分别以 4． 8% 和 25． 5% 的增长比例位居第六位和第七位。在 2009 年和 2010 年的统计中，保险退出了投诉增长前十类的行列。

三、保险消费者权益受侵害的原因

中国保险消费者权益侵害问题十分严重，造成这种现象的原因是多方面的，既有供给方的原因，又有需求方的原因，还有监管方的原因，主要原因在供给方和监管方。

( 一) 供给方的原因: 保险产品和服务缺陷

供给方( 保险公司及其人) 的原因主要是保险产品缺陷和服务缺陷。从产品缺陷看，包括其一，产品设计缺陷，如产品设计中的保险责任、责任免除和赔偿处理的设计不当，应当包含在保险责任范围之内的风险未被纳入; 其二，产品定价缺陷，我们认为，赔付率过低的产品是“不道德”的产品，费用率过高的产品是“资源浪费”的产品。从服务缺陷看，包括其一，在销售环节，销售误导，夸大收益，风险提示不足; 其二，在核保环节，未尽审慎义务; 其三，在理赔环节，拖延，惜赔，甚至无理拒赔。需要强调的是，在理赔环节是否应赔不能只教条地根据合同决定，而应基于整体流程( 包括产品设计、销售、核保等) 来进行判断，比如有一项风险虽然在合同中属于责任免除范围，但是保险公司在产品设计和销售时，让消费者误认为属于保险责任，且在核保环节保险公司也未尽审慎义务，那么对此保险公司就不能简单地一拒了之。

( 二) 需求方的原因: 保险消费者的理解和认知局限

需求方的原因主要是指保险消费者的理解和认知局限。比如因为保险知识欠缺，所以容易被误导，或者对理赔想当然。有时，消费者认为保险公司应赔不赔、理赔道德不良，但实际上是由于消费者自身原因导致保险公司根据保单约定合理拒绝赔付，最常见的情况就是投保人在投保时违反如实告知义务，如带病投保却称无病，殊不知这样已经为保险公司拒绝赔付提供了充足理由。当保险公司根据正当理由拒赔时，有些消费者却认为保险公司理赔道德不良，抱怨保险公司信誉太差，其实这对保险公司不公平。保险公司经营的是风险，保险标的的信息不对称性要求消费者投保时必须履行如实告知义务，否则保险经营难以维系。在日常生活中这种消费者误解的情况不在少数，所以，消费者在要求保险公司提高信誉的同时也要注意保持自身的信誉。

( 三) 监管方的原因: 监管不力

保险消费者权益侵害，监管方也难辞其咎。这方面我们需要认真思考两个问题: 第一，在监管理念上，我们是保护保险消费者还是保护保险公司? 在现实中，有时保险监管机构错误地站在了保护保险公司的一边。第二，在监管政策上，是否存在对消费者保护重视不够、落实不够、监管不力的问题? 应当承认，这样的问题是存在的。

四、当前中国保险消费者权益保护的机制框架

虽然中国保监会保险消费者权益保护局 2011 年 10 月才正式成立，但这并不意味着在此之前中国没有保险消费者权益保护机制，保险消费者权益保护其实涉及保险监管机构的多个部门。本部分将对当前已有的中国保险消费者权益保护的机制框架进行讨论，包括中国保险法律体系、保险机构分类监管、银保业务监管、保险营销员管理体制改革、保险公司信息披露、保险保障基金、保险合同纠纷快速处理机制等。这些机制对保险消费者权益保护起到了积极的作用，但仍需大力改革和完善。

( 一) 中国保险法律体系

保险法律体系是保险消费者权益保护的基础框架。在中国，保险法律体系主要包括法律、行政法规、部门规章、国际条约、司法解释等五个方面。第一，在法律层面，最重要的保险法律是《中华人民共和国保险法》，它是调整保险关系的根本法，是保险法律体系的核心，《保险法》颁布于 1995 年，2002 年进行了第一次修订，2009 年进行了第二次修订。第二，在行政法规层面，以调整保险关系为主要内容的行政法规主要有两部: 一是《中华人民共和国外资保险公司管理条例》，二是《机动车交通事故责任强制保险条例》。第三，在部门规章层面，与保险相关的规章主要指由中国保监会制定、有关保险业监督管理的规范性文件。截至目前，有效的部门规章有 40 余项。第四，在国际条约层面，与保险相关的条约主要是中国的入世协议中有关保险业对外开放的内容。第五，在司法解释层面，与保险相关的司法解释有《最高人民法院关于审理海上保险纠纷案件若干问题的规定》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释( 一) 》，随着 2009 年新《保险法》的实施，其他保险法司法解释也将制定出台。需要特别说明的是，2009 年的保险法修订在六个方面凸显了对保险消费者权益的保护，是重要的亮点和进步。这六个方面包括: 第一，关于保险人合同解除权的限制和不可抗辩条款; 第二，关于投保单附格式条款; 第三，关于格式条款的内容限制; 第四，关于理赔核定时限; 第五，关于保险标的转让的权利承继; 第六，关于保费的退还。

( 二) 保险机构分类监管

有效监管是保护保险消费者权益的重要前提，保险机构分类监管即是提高保险监管效率的重要努力。自 2009 年 1 月 1 日起，中国保监会建立了针对保险公司、保险专业中介机构的分类监管制度①。对于保险公司，保监会在每年初根据上一年度审计后的数据，对所有保险公司进行一次全面评价分类，决定对各公司采取的监管措施。保监会依据监测指标以及日常监管中所掌握的信息对保险公司进行分类。保险公司的监测指标包括五大类: 偿付能力充足率; 公司治理、内控和合规性风险指标; 资金运用风险指标;业务经营风险指标; 财务风险指标。保监会根据保险公司的风险程度，将保险公司分为 A、B、C、D 四类，并相应地采取不同的监管措施。此外，2010 年 5 月，保监会还了关于保险公司分支机构分类监管的规定，由各省市的保监局根据客观信息，综合分析评估保险公司分支机构风险，依据评估结果将其归入特定监管类属，并采取针对性的监管措施。对于保险专业中介机构，风险分类依据包括合规性和稳健性两大类指标。按风险程度分为三类: 一般非现场检查类机构、关注性非现场检查类机构、现场检查类机构。针对不同风险类别的机构，保监会采取不同的监管措施。在保险公司和中介机构良莠不齐、监管资源十分有限的情况下，推行分类监管是一个正确方向，而且这也是国际惯例。分类监管制度的建立健全有利于整合监管资源，把握监管重点，增强监管力度，提高监管效率，有利于加强对保险消费者权益的保护。

( 三) 银保业务监管

近年来，商业银行保险业务发展迅速，但同时，银保销售误导等侵害保险消费者权益的问题十分严重。一方面，银行渠道逐渐成为人身保险销售的重要支柱，通过银行渠道销售的保费收入占人身保险保费总量近50%，对保险业尤其是人身保险业的发展起着举足轻重的作用。另一方面，中国保监会调研发现，部分保险公司和银行盲目追求规模，对销售人员培训不到位，对销售过程和业务品质管理粗放; 有些销售人员受利益驱动，在销售过程中采取夸大保险产品收益、将保险产品与存款混淆、隐瞒风险和费用扣除等方式误导消费者购买; 一些中老年人、低收入者受销售人员误导，致使“存单变保单”的事件屡有发生，使消费者权益受到了损害。2011 年 3 月，中国保监会和中国银监会联合了《商业银行保险业务监管指引》②。《监管指引》围绕保护消费者权益的目标，按照银保业务经营管理的流程，主要从八个方面对银保市场进行规范: 第一，规范银保合作，提高合作关系的稳定性; 第二，加强机构和人员资格管理，提高银保业务准入门槛; 第三，规范银保产品管理，确保向客户销售的保险产品依法合规; 第四，加强费用管理，防止商业贿赂风险; 第五，明确保险公司和银行责任划分，防止因责任不清相互推诿; 第六，加强对销售行为的管控，防范和打击销售误导;第七，强化银保财务核算管理，防止粗放经营和恶性竞争; 第八，加强监督检查和同业交流，提高制度执行力。《监管指引》是迄今为止两大监管机构对银保市场较为全面的规范性文件，对于进一步加强银保监管协作、规范银保市场秩序、保护消费者权益将发挥重要作用。

( 四) 保险营销员管理体制改革

保险消费者权益能否得到有效保护，保险营销员管理体制改革是关键。保险营销制度自 20 世纪 90 年代引入我国以来，在促进保险业改革发展等方面发挥了重要作用。但是，随着经济社会发展，保险营销员管理的一些体制机制性矛盾和问题开始显现，管理粗放、大进大出、素质不高、关系不顺等问题比较突出。经过广泛调研，中国保监会于 2010 年 10 月了《关于改革完善保险营销员管理体制的意见》①。改革的总体目标是着力构建一个法律关系清晰、管理责任明确、权利义务对等、收入与业绩挂钩、基本保障健全、合法规范、渠道多元、充满活力的保险销售新体系; 造就一支职业品行良好、专业素质较高、可持续发展的保险营销队伍。保险营销员管理体制的改革十分复杂和艰巨。《意见》的出台，启动了保险营销体制改革，但是坦率地说，改革思路尚不清晰，下一步仍亟需汇集各方智慧，群策群力，以求解决之道。只有保险营销体制问题得到解决，保险消费者权益保护和保险公信力问题才有望解决，进而许多外部环境和政策支持才有望获得突破，比如巨灾保险的框架构建、商业保险参与社保体系建设、养老和健康保险的税收优惠以及地方政府的政策支持等等。

( 五) 保险公司信息披露

保险消费者权益保护需要有效的保险监管，保险监管欲取得好的效果，除了依靠政府监管之外，还必须依靠社会力量的监督。如何在更广的范围内动员社会力量对保险公司进行监督，一个好的办法就是要求保险公司进行信息披露。2010 年 5 月，中国保监会颁布了《保险公司信息披露管理办法》②。制定《管理办法》的目的在于: 一是保障投保人、被保险人和受益人的合法权益，二是进一步完善保险公司治理结构，三是进一步完善保险监管体系，四是提高保险市场效率，维护保险业平稳健康发展。《管理办法》要求保险公司信息披露应当遵循真实、准确、完整、及时、有效的原则，不得有虚假记载、误导性陈述和重大遗漏，并且对保险公司信息披露的内容、方式、时间和信息披露管理等作出了具体规定，要求每年 4 月 30 日之前公开上一年度的信息披露报告。保险公司信息披露的内容包括七个方面: 基本信息、财务会计信息、风险管理状况信息、保险产品经营信息、偿付能力信息、重大关联交易信息、重大事项信息。此外，对于人身保险新型产品，保险监管机构还有更具体的信息披露要求，比如，人身保险公司及其人应向投保人、被保险人、受益人及社会公众描述新型产品的特性、演示保单利益测算以及经营成果等信息。保险公司信息披露有其行业内在要求。保险公司不论上市与否，都拥有成千上万的客户，从这个意义上讲，虽然保险公司不一定是拥有成千上万股东的上市公司，但其实所有保险公司都是“公众公司”。既然是公众公司，就必须有严格的信息披露的要求。推行保险公司信息披露制度，是解决市场信息不对称、提高市场运转效率和透明度、保护保险消费者权益的重要举措。

( 六) 保险保障基金

上文讨论的保险监管和信息披露都十分重要，但是再严格的监管，也不能完全杜绝保险公司破产的发生。一旦保险公司破产，保险消费者的权益如何保护? 这涉及保险保障基金的问题。2008 年 9 月，中国保监会、财政部、中国人民银行共同制定颁布了《保险保障基金管理办法》③，对保险保障基金公司、保险保障基金的筹集、使用、管理、监督等问题进行了规定。《保险保障基金管理办法》的出台，对于进一步完善保险保障基金制度，强化保险保障基金的风险屏障功能，保护保险消费者权益具有重要意义。中国保险保障基金分为财产保险保障基金和人身保险保障基金，分别由财产保险公司和人身保险公司按照保险公司保费收入和业务收入的一定比例缴纳形成。动用保险保障基金必须经由中国保监会拟定风险处置方案和使用办法，商有关部门后，报经国务院批准。《保险法》规定保险保障基金的使用情形包括:( 1) 在保险公司被撤销或者被宣告破产时，向投保人、被保险人或者受益人提供救济; ( 2) 在保险公司被撤销或者被宣告破产时，向依法接受其人寿保险合同的保险公司提供救济; ( 3) 国务院规定的其他情形。2008 年的《保险保障基金管理办法》对保险保障基金的使用作出了更具体的规定。此外，2008 年 9 月，根据《保险保障基金管理办法》，中国保险保障基金有限责任公司正式挂牌成立，依法负责保险保障基金的筹集、管理和使用。保险保障基金的资金运用，遵循安全性优先的原则，投资范围限于银行存款，买卖政府债券、中央银行票据、中央企业债券、中央级金融机构发行的金融债券等。

( 七) 保险合同纠纷快速处理机制

如果保险消费者与保险公司发生纠纷，理论上可以通过仲裁或者诉讼方式解决，但在实践中，采用仲裁或者诉讼方式解决保险合同纠纷成本较高，时间较长，消费者权益往往得不到切实保障。其实，合同纠纷快速处理机制是一种在仲裁和诉讼之外的解决保险合同纠纷的新机制，国外有较为成熟的经验，国内一些地区近年也做了大胆的实践探索。2007 年 5 月，中国保监会制定了《关于推进保险合同纠纷快速处理机制试点工作的指导意见》，将实践中的经验做法提炼上升为规范性文件。《指导意见》在丰富和完善处理机制方面，作了一些积极探索①。第一，处理机制的运行模式。被保险人在理赔过程中与参与处理机制的保险公司发生保险合同纠纷时，可以向调处机构提出调处申请。在处理机制的运行模式上，不仅可以通过纠纷双方达成调解协议的方式解决保险合同纠纷，而且在有条件的地区，调解处理机构可以直接作出仅对保险公司有约束力的裁决决定。第二，调解或裁决的效力。关于调解或裁决对被保险人和保险公司的效力，《指导意见》分别作了不同规定。一方面，调处机构受理的纠纷，如果被保险人拒绝接受调处或调解意见或者在签署调解协议后反悔的，其仍然可以依法申请仲裁或提讼。另一方面，经调处机构主持调解达成的调解协议，保险公司应当遵照执行。通过这些规定，一方面切实保护被保险人合法权益，另一方面保障处理机制的正常运行。

五、金融保险消费者权益保护的国际和地区经验借鉴

世界金融危机之后，金融消费者保护成为热门议题，许多国际组织( 如二十国集团、经合组织、世界银行、国际消费者联盟等) 、典型国家或地区( 如美国、英国、中国台湾地区等) 和经验值得中国保险业关注和借鉴。

( 一) 国际组织

1． 二十国集团

二十国集团经过约一年的努力，于 2011 年 10 月正式了《二十国集团金融消费者保护高层原则》。该草案具体起草是由经合组织( OECD) 金融市场委员会的一个下设机构 CMF 负责，同时也和金融稳定委员会( Financial Stability Board) 等国际组织展开合作，最终方案形成于 2011 年 9 月。在 2011 年 10 月 14至 15 日的二十国集团财长和央行行长峰会上，得到了二十国集团财长和央行行长们签字认可。《二十国集团金融消费者保护高层原则》提出了十条具体原则，它们分别是: 第一，法律和监管框架; 第二，监管机构的角色; 第三，公平对待消费者; 第四，披露与透明; 第五，金融教育与意识; 第六，金融机构和人的负责商业行为; 第七，保护消费者资产免受欺诈和滥用; 第八，保护消费者数据和隐私; 第九，投诉处理与矫正; 第十，竞争。

2． 经合组织

经合组织早在 2003 年就开始了在金融教育方面的探索。2008 年的金融危机之后，这一方面的议题得到更多关注。2008 年，经合组织建立一个国际公共金融教育专家组( 国际金融教育网络) 和开发一个专门的网站( 国际金融教育门户网) 。2008 年该项目了《关于增强风险认识和保险问题的金融教育良好经验建议》，从各方主体的角度说明如何更好的进行风险和保险方面的教育。金融教育项目的主要出发点是帮助金融消费者更好地维护自己的权益。2011 年 8 月，经合组织制作了关于加强金融消费者保护的一份草案《二十国集团金融消费者保护高层原则公共咨询草案》，反映了截至2011 年8 月，经合组织及相关合作方就金融消费者保护行动原则建设所做的工作。2011 年 10 月，在经合组织二十国集团金融消费者保护会议上，经合组织秘书长 Angel Gurría 代表经合组织发表了关于金融消费者保护的主题报告。

3． 世界银行

世界银行在金融消费者保护方面进行了大量的研究，出版了很多关于金融消费者保护方面的工作论文，介绍了柬埔寨、捷克、秘鲁和俄罗斯等国家和地区的经验。①

4． 国际消费者联盟

国际消费者联盟是在消费者权益保护方面最为权威的国际性组织。2009 年 12 月，国际消费者联盟了《我们的金钱，我们的权利: 全球消费者运动如何争取公平的金融服务》。该报告来自一项调查的总结，这项调查是国际消费者联盟为了准备 2010 年世界消费者权利保护日而在 2009 年 9 月和 10 月间在成员国内进行的一份调查。调查的关注点集中在包含保险在内的四个领域。2011 年 3 月，国际消费者联盟《安全、公平和竞争的金融服务市场: 对 G20 提高金融消费者保护的建议》，将对二十国集团的建议具体总结为八个方面。2011 年 4 月，国际消费者联盟向正在华盛顿召开的二十国集团财长会议发去了一封公开信。公开信称，在金融危机爆发之后三年多之后，金融消费者权益保护工作终于得到了国际性的关注。2011 年 8 月，国际消费者联盟《国际消费者联盟对经合组织金融消费者保护高层原则草案的评论》，对经合组织制定的金融消费者保护方面的行动原则草案了相应的评论，将评论具体总结为十个方面。在评论中，国际消费者联盟认为，经合组织草案没有表现出对于消费者保护应有的决心，甚至在草案中没有提及金融危机。国际消费者联盟还认为，这份草案缺乏必要的合理的应用规划，应该将草案进一步细化。

( 二) 典型国家和地区

1． 美国

美国 2010 年 7 月通过《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，建立联邦保险办公室和消费者金融保护局，其核心即是金融改革和消费者保护。美国总统奥巴马于 2010 年 7 月 21 日签署了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，使之正式成为法律。该法案的第五部分专门针对保险业，主要涉及联邦保险办公室、州一级保险改革、未受认可保险人、再保险、建设规则等; 第九部分专门就保护投资者及相关监管方面做出规定; 第十部分主要提出设立消费者金融保护局，并对其职能等方面做出规定。《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》十分重要，有评论认为这部法案甚至可以比肩 20 世纪 30 年代的《格拉斯———斯蒂格尔法案》。应《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》的要求，2010 年 7 月，美国设立了消费者金融保护局，目前已经建成专门的官方网站。2011 年 7 月的《消费者金融保护局进展报告》是一篇介绍美国消费者金融保护局的报告，该报告旨在向公众说明美国消费者金融保护局的设立原因、主要职能、核心目标和工作进展等内容。

2． 英国

英国 2010 年 6 月通过的金融监管改革方案决定新设立消费者保护和市场管理局( CPMA) ，后更名为金融行为准则局( FCA) ，负责监管所有金融服务行为，保护金融消费者。2010 年 7 月，金融监管改革系列报告《金融监管的新举措: 评价、重点和稳定》。其中，报告第 4 章以整章的形式阐述了金融改革中准备在消费者保护和市场秩序维护方面所采取的行动，特别提出建立消费者保护和市场管理局( CPMA) ，这一组织就是后来的金融行为准则局( FCA) 。2011 年 2 月，金融监管改革系列报告《金融监管的新举措: 建立更加强大的体系》。其中，报告第 4 章以整章的形式介绍了金融行为准则局( FCA) 的由来、主要职能等，同时涉及到了强调对于消费者保护的重要性、监管原则、金融犯罪等内容。2011 年 6 月，金融监管改革系列报告《金融监管的新举措: 改革蓝图》，对金融监管改革的蓝图进行了描绘。此外，英国金融服务局在官方网站首页①设置专栏“消费者信息”，里面有各类金融消费者想要获取的权威资讯，例如在子栏目“投诉”中，金融消费者就可以知道如何通过正确途径和手段维护自己的合法权益。英国金融服务局每年还在其网站上公布关于金融消费者的研究报告②。例如，最新一期就是 2011 年 10月的关于保险消费者的研究报告《对商业财产险消费者的信息披露》。报告基于 2011 年 1 月的一次调查，主要是调查商业保险消费者是否清楚知悉其保险中介的服务、佣金等方面的信息。报告的主要内容涉及商业保险交易、由经纪人或其它中介提供的信息、信息披露的及时性、经纪人应要求提供信息的义务等。

3． 中国台湾地区

中国台湾地区 2011 年 6 月通过《金融消费者保护法》，是 2011 年台湾地区金融业的重大事件。《金融消费者保护法》就金融机构在金融消费者保护方面的基本义务、设置专业和独立的金融消费争议处理机构及金融消费争议处理程序和赔偿问题做出了法律规范。台湾《金融消费者保护法》的立法目的是，为保护金融消费者权益，公平、合理、有效处理金融消费争议事件，以增进金融消费者对市场之信心，并促进金融市场之健全发展。该法所称“金融服务业”，包括银行业、证券业、期货业、保险业、电子票证业及其他经主管机关公告之金融服务业。该法所称“金融消费者”，指接受金融服务业提供金融商品或服务者，但不包括“专业投资机构”和“符合一定财力或专业能力之自然人或法人”。前项专业投资机构之范围及一定财力或专业能力之条件，由主管机关( 金融监督管理委员会) 定之。六、中国保险消费者权益保护的政策建议本部分将首先讨论关于保险消费者权益保护的基本理念，然后对中国保险消费者权益保护工作提出若干政策建议。

( 一) 基本理念

关于保险消费者权益保护，我们提出五个基本理念。第一，保险消费者保护是保险业持续发展的基础。二者在短期内可能存在矛盾，但在长期必然相一致。第二，保险监管的最大职责是保护保险消费者的合法权益，而不是推动保险业的发展。因为存在市场失灵，保险消费者是相对弱势群体，所以需要政府保护。保险业对经济社会发展的可能破坏作用，不是体现在保费增速放缓上，而是体现在偿付能力不足、销售误导、理赔纠纷等保险消费者权益侵害问题上。第三，公众保险消费教育是保险消费者保护的重要防线。要用专业知识武装消费者，让消费者增强自我保护能力。第四，正确把握保险消费者保护与反保险欺诈的关系。不保护保险消费者中的少数保险欺诈者的“权益”，实际上是对大多数保险消费者的保护。第五，保险消费者保护应避免矫枉过正。合规有成本，监管有成本，最终可能还是转嫁给消费者，“复杂的规矩未必成就完美的方圆”。只有当监管的社会效益高于企业合规成本和监管成本之和，从社会总福利的角度看，才是理性的选择。

( 二) 政策建议

具体到中国的保险消费者权益保护，我们初步提出七个方面的政策建议。第一，在监管框架方面，因为保险监管机构的根本职责是消费者权益保护，保监会许多部门的工作都与此有关，所以，应当清晰划定新成立的保险消费者权益保护局与保监会其他相关部门的关系，既有清晰分工，又要高效协作。第二，在监管内容方面，偿付能力监管、公司治理监管和市场行为监管对于保险消费者保护都很重要，但在此要特别强调市场行为监管，这是一项关系保险消费者保护的长期重要的常规工作，在这方面要重视标本兼治( 如梳理和纠正经监管机构审批或备案的保险产品中可能存在的侵害保险消费者权益的问题) ，要重视顶层制度设计( 如保险营销员制度改革) 。第三，在监管策略方面，在问题普遍泛滥的情况下，监管应注意抓大放小、整合规矩、奖惩分明。一方面抓主要矛盾，因为大道至简，只有简单明了，才能扼住要害; 另一方面避免“政出多门”，提高“规矩”的合理性和科学性; 同时在此基础上，对不合规行为确保处罚到位，让违规者付出代价，培育行业合规文化。第四，在行业自律方面，应努力达成自律共识，避免“公地悲剧”; 要关注中小保险公司的诉求，避免“多数人的暴政”; 要让自律公约成为“可信的承诺”，而非一纸空文。第五，在反保险欺诈方面，要提高识别欺诈的能力，减少“错疑”( 错误怀疑) 的概率，努力避免因反保险欺诈而损害消费者的合法权益。第六，在专家咨询方面，可考虑设立中国保监会专家咨询委员会，邀请学界和业界专家参与，出台重要政策之前先征求专家意见，充分讨论论证，避免政策错误。台湾地区在这方面有很多经验值得借鉴。第七，在公众教育方面，建议针对中国保险消费者权益侵害的当前突出问题，认真组织编写一本高质量的《保险消费者指南( 手册) 》，广为宣传，并与时俱进定期修订更新。