试述土地权利的财产法构造

摘要：在财产法的视阈下，土地权利体系非物权法体系甚至民事权利体系所能涵盖。土地公法财产权与私法财产权的二元分野是土地财产权体系的基本架构。我们将土地财产权分为公法上的土地财产权(国家地权)和私法上的土地财产权(土地所有权、土地使用权、继承权等)，这对解释土地权利运行的各种法律关系和澄清土地权利的诸多理论误区具有积极的意义。土地财产权二元体系应当作为我国土地权利制度改革的理论基础之一。

关键词：财产权；国家地权；私法土地财产权；土地制度改革

作者简介：张金明(1974－　)，男，安徽太湖人，南京农业大学讲师，博士研究生，主要从事土地行政、土地法学研究；陈利根(1964－　)，男，江苏常熟人，南京农业大学教授，博士生导师，主要从事土地行政、土地法学研究。

中图分类号：D922.3　文献标识码：A　文章编号：1006－1096(2010)03－0153－04　收稿日期：2010－03－24

土地权利作为一个国家或地区土地法律关系的基础法律范畴，是经济基础上的土地归属和利用关系在法律上层建筑上的法权表现。我国社会主义土地法律制度以土地公有的宪法原则为基础，形成了土地公有私用、所有权与使用权两权分离的权利体系和属性。这种权利体系在《土地管理法》、《土地农业承包法》和《物权法》等法律规范中得以强化和衍生，导致现行的土地权利体系的基本特征是土地所有权(自物权)不变前提下如何实现土地使用权(他物权)的强化和拓展的土地物权体系。但在土地的归属与利用之间哪个更重要的无休止争论中，对土地所有权公有的理论冲击也无法停止，这也不能避免对现行土地物权体系的质疑。

我们认为，土地作为是一种自然资源，在资源合理有效利用与保护的背景下，土地首先表现为一种重要的财产范畴。土地权利必然表现为土地财产权，在国家、集体和个人之间进行权益分配，实现土地的政治、经济和社会功能的动态平衡。正如博登海默所言：“每个社会秩序都面临着分配权利、限定权力范围、使一些权利与其他权利相协调的任务”(博登海默，2004)。

同时，财产与权利的关系密不可分，从法律意义上看，“财产是由一组法律所认可的、与某物或其他物品有关的、与他人有关系的、被人拥有的权利所组成”(斯普兰克林，2009)。在财产法的视阈下，土地权利体系远非物权法体系甚至民事权利体系所能涵盖，地权关系首先需要界定国家权利的问题，然后才是所有权主体问题和使用权。因此，我们应在全社会的多维层面进行土地财产权益的分配，综合分析国家地权、土地所有权、土地使用权特别是承包经营权等权利之间辩证关系的基础上，全面构建科学的土地财产权权利体系。

一、财产权的法学解读

财产从汉语语义学上指的是有益的物品，按照《现代汉语词典》中定义为“拥有的金钱、物资、房屋、土地等物质财富”，在英语中“Property”则具有财产和财产性权利的双重含义。可以看出财产的法律内涵强调的是属于某人所有的具有利用价值的财物的总称。同时，财产的外延范围一直在扩展，除动产、不动产有体物以外，它还包括人类社会所拥有的信息、能量等各种形态的无体物以及各种权利和义务。正如波斯纳所指出的，知识产权以及各种事实上的财产利益如广播频道等都正在成为人们追求的财产权对象(波斯纳，1997)。因此，财产作一个历史范畴经历了从有体财产到元体财产再至各种权利形态的扩展，财产作为一个法学范畴则表达为各种财产权的标的。

财产权则是权利主体对财产所享有的各种权利，在具体存在形式上表现为“所有权、产权、占有权、使用权、收益权、继承权、处分权、管理权、安全权、毁坏权，等等”(李怀，1998)。我们认为，财产权作为一个法学范畴，可以从以下几个方面进行解读。

第一，从权剩客体上看，财产权体现的是对各种财产利益的追求和利用。“财产利益”是一切财产权的共同指向。它包含了不同的财产形态，并由此产生了不同的财产类型，而财产利益基本属性的同一性是财产权制度的基础。

第二，从权利实质上看，财产权体现人与人之间的财产权益分配关系。财产权是在一定的生产关系背景下，主体对客体所实施的控制及其所形成的人与人之间的财产关系。“它的外在表现虽是一种对物的权利，但实质上却体现了一种人与人之间的关系”(易继明等，2000)。

第三，从权利形态上看，财产权体现出一系列的权利束。从整体上说，财产权可以说是针对财产的一系列请求权、自由或权力中的一项或数项，并且同时具备排除妨害的豁免权。财产权表现为由不同类型的权利和权利对应关系构成的权利群体，并可以使权利的主体和客体表现为统一或分离状态。

第四，从权利属性上看，财产权是财产性权利的总体概括，是物权、知识产权、继承权和债权等权利的上位概念。财产权是指可以与权利人的人格、身份相分离并具有利用价值的系列权利，是与人身权相对应的法学范畴。同时，财产权不仅包括物权、债权、知识产权、继承权等私法上的权利，还包括具有公法上对特定财产进行管理和使用的权利。

二、财产权的公私分野：公法上的财产权与私法上的财产权

法律在公法和私法上的划分源远流长，罗马法学家盖尤斯在《法学阶梯》指出：“法律学习分为两部分，即公法与私法”，另一罗马法学家乌尔比安在《学说编纂》里也指出：“公法是关于罗马帝国的规定，私法则是关于个人利益的规定。与此相对应的是公权与私权。”根据法律关系的公私分类标准，现代财产制度中的财产权显然无法归入其一，而应依其性质分为公法上的财产权与私法上的财产权。财产权是基于对财产的归属和利用在私人与他人之间、公民与国家之间所进行的权利(权力)划分，财产权制度在公法和私法上也分别体现不同的功能。

1、私法上的财产权――权利与义务之间的关系。财产权作为一种私权，在私权主体基于对财产的占有、使用、收益、处分、继承等享有和行使的具体权利。私法财产权保护的是私人领域内的关系，它避免平等私法主体的非法侵权，同时鼓励私人领域的财产流转，具体表现为所有权、债权、继承权和知识产权的实际行使。因此，私法上的财产权体现民法上的平权关系，也是一种以所有权为核心的权利义务关系。国家居于第三者的地位，保护合法的私法财产权不受侵犯。

2、公法上的财产权――权利与权力之间的关系。公法意义上的财产权、即是视野中的公民财产叔，是公民最重要的基本权利之一，和生命权与自由权一并构成人权的基本内容。公法上的财产权一方面表现为公民依法享有的抽象意义上的财产权利，另一方面表现为国家和政府所享有的对公民财产进行的管理和限制的权力，是一种公民权利与国家权力之间的关系。因此，“在宪法上就产生一项与民法视角完全不同的所有权问题：所有权应作为什么样的地位而受到保护，而国家又是在何种程度上，享有对这种地位之内容，予以规定和限制的权限”(施蒂尔纳，2004)。现代市场经济

国家确认公民个人私有财产权并防止国家利用合法形式造成侵害的同时，也会实施各种限制以防止公民个人私有财产权利的滥用。

3、两种财产权之间的协调。私法上的财产权与公法上的财产权之间的区别很明显：前者是具体的、积极性的权利；后者是抽象的、消极性的权利。但两者在对财产权的保护过程中发挥各自的重要作用。私法上财产权是公法上财产权的基础和源泉，公法上财产权则是私法上财产权的保障，两者相互依赖，是现代财产权利体系的基本因素。“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产”(洛克，1964)。据此，公民的财产权的享有和限制在公法和私法都存在法源性的对立面：私法上财产权对应的是他人的财产权；公法上财产权对应的是国家的财产权。

三、财产权权利体系的构建

在财产权公私二分法的前提下，我国的财产权体系是由国家财产权进行管理和保护的，以所有权为核心的财产权权利束组成的(图示一)。

1、国家财产权是公法财产权在意义的体现。国家财产权是终极所有制意义上的财产权，并非狭义的所有权，而是国家由国家、国家制度和性质、权力划分所决定的国家职能。宪法是阶级力量对比关系的集中体现，因此，国家财产权的实质是体现各种利益集团之间对财产利益和权力进行划分的关系。国家财产权作为一种特殊的职能权力，对公民的财产权利行使权利设定、保护救济、管理和限制的职责。一方面国家财产权表现为对公民财产权公法上的管理和限制，国家通过物权法、合同法、规划法、税法等对公民财产权的行使和流转进行管制，“以期调和个人利益与公共益间的冲突与矛盾，实现社会公平与社会和谐的目的”(金俭，2008)。另一方面，国家财产权表现为对私有财产权的保护、救济和妥协，是一种公权的基本使命。

2、财产所有权是私法财产权的核心，是财产权的权利统一状态。所有权是生产资料所有制的法权表现。也是财产权的基本形式，负有双重任务：“确保权利人在财产法领域中的自由空间，并因此使其自我负责地形成其生活”(王泽鉴，2001)。国家所有权、集体所有权、个人所有权、社会团体所有权都是私法上地位平等的所有权，应当得到法律的平等保护。即使是国家所有权的本质也是国家私有财产权，“是国家作为私法主体对财产所享有的财产权利”(魏盛礼等，2006)。同时，在权利统一状态下，财产权全部归结为所有权，并保持财产价值形态和使用价值形态的完整性，拥有占有、使用、收益、处分和排除妨害的全部权能。

3、私法上其他财产权形式是私法财产权利用过程中的权利分离形态，是由多种相关权利构成的一组权利集合。财产权既可以在与所有物的直接支配、使用的同一中展现“自我存在”，也可以在与所有物的分离状态中实现，财产权的运动表现为价值和物质的双重形式。现代财产权更注重对财产的使用，对资源的法律控制已日益被分解为各个特殊的权利，以期实现社会资源的最优配置及充分利用。因此，其他财产权形式与所有权一样具有重要意义，甚至是现代财产权利的主要发展趋势。

四、土地财产权二元体系的重塑

“土地”作为一个整体性的多元复合系统，其内涵是多层次的：土地作为自然物质是最基本的生态环境要素；土地是劳动对象和最基本自然资源；土地作为“国土”是国家管辖下的领土、领海和领空。因此土地具有“自然、经济和人文社会的综合特性的基本功能”(刘书楷等，2004)。由此可以得出两点认识：其一，土地作为可以被利用的资源明显具有财产的基本属性，土地权利也是一个国家和社会最重要、最基本的财产权；其二，土地作为最基本自然资源，在土地财产权的划分中，国家公权必然占有重要地位甚至发挥主导作用。因此，土地公法财产权与私法财产权的二元分野是土地财产权体系的基本架构。

传统的土地权利体系都是以土地所有权为原点构建的，土地所有权中包含占有权、使用权、收益权和处分权，权利主体为国家和集体；在此基础上将土地使用权从土地所有权中分离出来并赋予其占有、使用、收益和处分四项权能。如崔建远教授将土地上的权利类型分为土地所有权、国有土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、典权、海域使用权、矿产资源所有权、矿业权、矿地使用权、水资源所有权、取水权、抵押权、租赁权和房屋所有权等相关物权等十四种，并认为在土地上权利群中，土地所有权是国有土地使用权等他物权之母(崔建远，2004)。

以所有权为原点的土地权利体系可以作为土地物权体系的表述，但无法涵盖土地财产权的全部的外延，也是土地所有权争论的理论原因。沈守愚先生指出这样的土地权利体系不利于明晰土地产权，并以土地的特殊属性为基础构建了土地二元权利体系，将土地产权权利束分为分为地权和土地产权，而土地产权(物权)分为自物权、他物权和从物权(沈守愚，2002)。我们认为，为明晰土地上的公权力和私权的界限，以财产权公私二元体系为基础，重构土地财产权体系是必要和可行的。我们将土地财产权分为公法上的土地财产权(国家地权)和私法上的土地财产权(土地所有权、土地使用权、继承权等)，两者存在明显的区别(表一)。

第一，两者的权利性质不同。国家地权是一种公权和权力，作为国家享有和行使的职权必须以宪法为基础通过物权法、土地管理法予以明确，应当依法行使，不得任意放弃或处置。私法土地财产权显然是一种私权，体现平权型的私法法律关系，权利主体可以在法律许可的范围内依法享有、使用和流转。

第二，两者的权利来源不同。国家地权来源于国家，与“国土”概念密切联系。国土作为国家的构成要素。从而使国家对土地享有“终极所有制”。私法土地财产权则是公民基本人权的体现，无论是国家所有还是集体所有都是公民的财产权的法律表现形式。

第三，两者的权利主体不同。国家地权是国家职权，是国家在土地上行使的宏观调控权，是以国家意志为主的统一支配权力，并由政府代表行使。私法土地财产权的权利主体则是多元的，因财产权形式不同而不同，包括私法意义上的国家、集体、个人、法人和社会团体。

第四，两者的权利客体不同。国家地权的客体是国土资源，更多的体现土地的自然环境和资源属性，是人类生产、生活和生存的物质基础和来源，具有不可替代性。私法土地财产权的客体是土地的财产利益，是由国家、社会、单位和个人占用土地作为财产并发挥其效用的土地资产，因而具有有偿性和可流转性。

第五，两者的权利行使目的不同。国家地权是调整人地关系的公权力，目的在于对外保证国家独立，对内进行土地管理和保护，以保护、开发土地资源，合理利用土地。私法土地财产权则是为实现土地财产效用，追求利益最大化。在明确土地权利的归属基础上保护权利人的财产权。

最后，两者的权利内容不同。国家地权包括设定权、规划权、管制权、限制权、征收权和最终处分权，涵盖土地权利

运行的始终过程，全面涉及宪法、行政法和民法的法律关系，并以行政法律关系为主。私法土地财产权包括所有权、用益物权、担保物权、继承权、相关债权等私权，处于权力运行的中间阶段，缺乏最初的设定权和最终的处分权，且体现的主要是民事法律关系，并与土地行政法发生联系。

五、土地财产权体系的理论和实践意义

国家地权与私法上土地财产权的二元区分为解释土地权利运行的各种法律关系、澄清土地权利的诸多理论误区具有积极的意义。我们认为，土地财产权二元体系应当作为我国土地权利制度改革的理论基础之一。

1、土地财产权二元体系明确界定土地公权和私权，有利于公民财产权的有效保护。从财产法公私分野的视角，将土地财产权分为国家地权和私法上土地财产权，有利于界定土地公权力，明晰土地产权，强化土地使用权。“法律应先对地权，即各项宏观调控权作出明确规定，在此前提下对涉及人民的各项土地产权给予法律保护，使其成为名副其实的民事财产权”(刘法威等，2007)。土地上的公权力和私权利明确区分，有利于国家地权职能的行使，也有利于对公民土地财产的合法保护。

2、土地财产权二元体系本身是对传统土地权利体系的改造和完善，有利于促进土地财产效用最大化。传统的土地所有权体系将土地权利局限于所有权和所有权权能的分解，不能涵盖土地财产权的全部形式，也使很多土地权利名不正言不顺。而在财产法视阈下，人们能够正确认识诸如土地承包权、土地征收权等土地财产权的权利属性，使土地财产在使用和流转中发挥更多的效用。

3、土地财产权二元体系澄清国家地权与国家土地财产所有权同质性的理论误区，有利于国家和政府在土地有效发挥不同的功能。可以看出，国家地权与国家土地财产所有权分属于公权和私权范畴，国家地权是国家行使的土地调控权，由政府代表行使的是行政性权力；国家土地财产所有权是私法上的财产权，国家和政府主管部门作为所有权主体行使的是民法上的所有权权能。有学者早已提出：“国家的调控管理与国有权控制管理有着质的区别”(周立群，1992)。前者通过政权组织的力量以法律的、行政的及经济政策等手段来实施；后者则是由财产关系的特定性质决定的，是国有权主体以所有者代表身份行使财产权能。这两种职能的分解是优化和强化国有权作用的重要环节。

4、土地财产权二元体系明确了所有权的公法限制的理论基础，有利于澄清土地集体所有权一些理论误区，正确推进农村土地权利制度改革。集体土地所有权制度被诟病的是所有权主体模糊、所有权权能残缺以及土地的集体所有权和国家所有权范围不清等。甚至有观点认为，农民集体所有权从所有权的本质、权利内容和权利行使方面看，“农民集体土地所有权”本质不是所有权(陈双红，2007)。学界提出农民集体的多种方案，包括国有化方案、私有化方案、多种所有权并存的方案、集体土地所有权再造方案等(江平，1999)。我们认为，上述理论见解都是建立在集体所有权虚化、集体所有权与国家所有权地位不平等的基础上，在农村集体土地所有权的公法限制问题也存在理论误区。实际上，对所有权进行限制是当代所有权制度发展的重要趋势之一，对农村集体土地所有权的限制和管理是国家地权的重要职能，土地规划制度、用途管制制度以及土地征收制度并非集体所有权虚化的表现。同时，集体所有权与国家所有权的法律地位是平等的，并不是国家所有权而是国家地权对集体土地所有构成限制，而且国家土地所有权同样受到国家地权的限制。因此，农村集体所有权是独立的所有权形式，“国有化”或“私有化”缺乏法理基础。农村土地权利制度改革应当坚持在集体所有制的基础上，强化和细化农业承包权、宅基地使用权等农村土地财产权运行形式，并在土地流转和征用过程中防止国家公权对农民土地权益的侵犯，确认和维护农民的合法财产权。

(编校：延河)