土地市场宏观调控的成效分析

摘要:文章以河南省为例,利用河南省国土资源厅和河南省统计局的2003-2007年《河南省国土资源综合统计年报》和《河南省国民经济和社会发展统计公报》中的相关数据,分析了我国土地市场宏观调控政策所取得的实际效果,探讨了土地市场宏观控制中存在的问题,提出了改进措施。

关键词:土地市场;宏观调控;成效

土地市场调控源于19世纪末,市场失灵是政府对土地市场进行调控的主要原因,其目的一是对土地利用中各种不利外部因素的控制;二是对土地资源的垄断和土地投机的控制。自2003年下半年以来,我国政府针对局部地区出现的固定资产投资增幅过大、耕地面积大幅度减少等现象,出台了一系列土地市场宏观调控政策,其主要目的一是遏制盲目投资和低水平重复建设,防止经济过热,保障国家宏观经济平稳运行;二是保护土地资源特别是耕地资源,以确保国家的粮食安全。土地市场宏观调控的主要内容包括土地供应总量调控、土地供应结构调控、土地供应方式调控、土地价格调控、土地收益分配调控等多个方面。本文利用河南省国土资源厅和河南省统计局的2003-2007年《河南省国土资源综合统计年报》(内部资料)和《河南省国民经济和社会发展统计公报》中的相关数据,以河南省为例,分析了土地市场宏观调控政策所取得的实际效果,探讨了土地市场宏观控制中存在的问题,提出了改进措施。

一、土地市场宏观调控的成效

(一)土地供应总量和新增建设用地总量分析

土地供应总量特别是新增建设用地供应总量是影响国家经济发展速度和效益的重要因素,控制土地供应总量特别是控制新增建设用地总量对于遏制盲目投资和低水平重复建设,促进土地的集约、节约利用,保护耕地资源,保障国家宏观经济平稳运行具有重要意义,是调控宏观经济运行的重要手段。但从表1可以看出,2003-2007年5年间,河南省土地供应总量和新增建设用地总量除2005年由于受“三个暂停”政策(暂停农用地转用审批、暂停新批的县改市(区)和乡改镇的土地利用总体规划的修改、暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改)的影响有显著的减少外,其他年份均有不同程度的上升,上升幅度最大的是2006年,与2005年相比,土地供应总量增幅高达50.3%,新增建设用地在土地供应总量中的比重也由35.91%上升为56.16%。2006年之所以有较大幅度的增长,其客观原因是由于“三个暂停”政策使得原本应在2005报批的土地推迟到了2006年,从而造成了2006年的土地供应总量和新增建设用地供应总量激增。但从整体上看,土地供应总量和新增建设用地总量在土地供应总量中所占的比重仍呈上升趋势。由于新增建设用地主要来源于对农用地的征用,因此,新增建设用地的增加意味着更多的农用地转化为建设用地,这说明土地市场宏观调控政策无论是在土地供应总量的控制上还是在对农用地的保护上均未收到预期的效果。

(二)土地供应方式分析

目前我国国有建设用地供应方式主要有土地出让和土地划拨两种,土地出让方式又分为土地协议出让、土地招标出让、土地拍卖出让和土地挂牌出让等四种。以划拨方式出让土地使用权是计划经济的产物,作为一种保障性用地方式,在我国的社会经济发展中发挥了重要的保障作用,在一定程度上促进了社会经济的发展。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立,划拨与有偿两种方式(即俗称的“双轨制”)并存的供地制度,日益显现出弊端:一是划拨用地成本低,一定程度上导致盲目圈占土地,低效、粗放利用土地的现象屡禁不止,节约集约用地机制难以建立;二是划拨供地政策为一些单位和个人投机寻租留下了空间,有的甚至凭借国家划拨供地政策圈占、囤积土地。基于以上原因,国家将优化土地供应方式作为土地市场宏观控制的重要内容,严格限定土地划拨的范围。

从表2和表3可以看出,河南省在2003-2007年五年间国有土地的供应以出让方式为主,占土地供应总量的70.05%,划拨用地占23.31%。但在严格限定划拨范围的2006年,划拨用地面积占供地总面积的比例仍高达27.17%,划拨比例不降反升,这种不正常现象值得反思。此外,在出让的国有土地中,协议出让仍占出让土地总面积的58.74 %,远高于其他出让方式。但值得注意的是,协议出让的比例呈逐年下降的趋势,而挂牌出让的比例则呈逐年上升的趋势,这说明土地市场宏观调控政策在土地供应方式上收到了一定的效果。

(三)土地供应结构分析

优化土地供应结构,促进产业结构调整和产业优化升级,是土地市场宏观调控的又一项重要任务。由表4可以看出,在2003-2007年河南省出让的国有土地中,工业仓储用地高居第一位,占出让土地总面积的47.78%,其次是住宅用地,占出让土地总面积的30.93%,但住宅用地的供地面积呈现逐年上升的趋势。在所供的住宅用地中,普通商品房和经济适用房的供地面积呈现逐年增加的趋势,而别墅、高档公寓则在2003年以后供地面积为零(详见表5)。由以上数据可以看出,土地市场宏观调控政策在用地结构的调控上收到了一定的效果,用地结构得到了进一步优化。但值得注意的是,在以划拨方式供应的国有土地中,仍有数量可观的商服用地、工业仓储用地和住宅用地(详见表6),而早在2002年5月,国土资源部就了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,该《规定》明确要求商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。当然划拨土地中的住宅用地主要是用于经济适用房建设,符合国家的有关政策,但在划拨用地中出现数量可观的商服用地和工业仓储用地,其中的原因由于缺乏具体的资料,其合理与否笔者不敢妄加评论。

(四)土地利用的集约度分析

实现土地的节约、集约利用是土地市场宏观调控的主要目的之一。建设用地投入产出指标在一定程度上反映土地利用的经济集约程度。但由于缺乏建设用地总量指标,本文利用2003-2006年每年的新增建设用地总量、新增GDP和新增年度固定资产投资等数据资料,通过计算单位新增建设用地GDP和单位新增建设用地固定资产投资额来粗略地反映土地利用集约度的变化情况(详见表7)。由表7可以看出,在2003-2005年河南省单位新增建设用地投资密集度和新增建设用地GDP均有较大幅度的增长,分别从2003年的1232.57万元/公顷和2196.78万元/公顷增加到2005年的5252.38万元/公顷和7060.04万元/公顷,但2006年与2005年相比,两项指标均有回落。分析其原因,一方面受“三个暂停”政策的影响,使得2005年大量的建设用地不能正常报批,导致大量报批工作延后到2006年,另一方面在大量用地不能正常报批的情况下,为了不影响工程进度,不少地方采用了“先占后报”的办法,从而导致两项指标的回落。但总的趋势是不断增加的,这也说明了土地市场宏观调控政策在这方面取得了成效。

二、深化土地市场宏观调控的对策建议

(一)继续从严从紧控制建设用地供应总量,特别是控制新增建设用地总量

从河南省2003-2007年土地市场的运行情况看,对土地供应总量特别是新增建设用地总量的调控未能达到预期的目的。因此,继续从严从紧控制建设用地供应总量特别是新增建设用地总量仍是土地市场宏观调控的重要措施。在建设用地供应上要严格执行土地利用总体规划和土地利用计划,严格土地用途管制,严格保护耕地,发挥规划、计划在控制建设用地规模、布局方面的作用。同时,在严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划的基础上,探索建立城市土地供应计划制度,合理确定城市土地的供应总量、结构和进度,促进土地市场公开、安全、稳定运行。

(二)进一步优化土地供应结构

在严格控制土地供应总量和新增建设用地规模的前提下,应不断优化土地供应结构,减少高污染、高耗能产业的土地供应,对于污染小、能耗低、技术含量高的产业应保证其土地供应,并适当提高普通商品房和经济适用房用地的比重,严格限制高档别墅类房地产,改善住房供应结构,形成中低价房扩大供应的预期,遏制房价快速上涨。

(三)确立以用途为导向的供地方式

从河南省2003-2007年土地市场的运行情况看,尽管国有土地供应方式以出让为主,但在土地出让方式中协议出让的土地仍占出让土地总量的60%以上,这说明通过降低地价来招商引资进而实现区域经济的发展仍然具有很大的市场,因此,改革土地供地方式任重道远。当然,并不是所有土地都必须用“招拍挂”的供应土地,选择什么样的方式来供应土地主要取决于所供土地今后的用途,经营性用地必须实行“招拍挂”,工业用地也必须按照国家公布的出让最低价标准采用“招拍挂”的方式来供应土地。但对于经济适用房等半商业半公益用地,可以在限制房屋出售价格的前提下允许采用协议出让的方式供应土地,即确立以用途为导向的土地供应方式。

(四)实施差异化的调控措施

我国地域辽阔,不同区域之间在社会经济发展水平和资源禀赋上存在着较大的差异。中央自2003年下半年制定的一系列宏观调控政策之所以在某些地区或某些方面没有达到预期的目的,原因是多方面的,但在政策制定过程中没有考虑区域差异是一个重要原因。因此,今后在土地市场宏观调控政策的制定上应考虑区域差异,不同的地区应采用不同的调控政策,如对经济发展水平较低但土地资源相对比较丰富的地区,应采用比较宽松的土地市场调控政策,而对经济发展过热的地区应采用更加严格的土地市场调控政策,从而引导产业区域合理布局,促进产业的梯度转移。此外,在制定宏观调控政策时应充分考虑当时的经济发展环境和条件,以确定不同时期、不同范围内调控的方向和侧重点,同时又要考虑调控效果的时滞效应,动态地把握好土地宏观调控的应用实践,从而最终构建起我国土地宏观调控的科学管理体系。

(五)改善农地非农化的调控机制

土地非农化是土地在两种用途――农业利用和建设利用之间竞争配置的结果,由于农用地具有较强的正的外部性,使其价值不能完全在市场上实现,土地用途转换的增值推动了建设用地规模的不断扩张,从而导致了新增建设用地的不断增加和农田面积不断减少,这种发展趋势在高速城市化地区尤为明显,土地利用总体规划的一项重要内容就是通过划定基本农田保护区来控制农地非农化地的量和速度。但划定基本农田保护区实际上是分配地区发展权,由于不同区域的资源禀赋不同,社会经济发展情况不同,单纯的基本农田指标分配方式难以达到调控的目的,所以基本农田保护应引入市场机制,在这方面可借鉴美国发展权转移的经验。大中城市郊区既是未来城市发展的重点,也是基本农田保护的困难地区。为了既能保证一定数量和质量的基本农田,又能够为城市未来的发展留出一定的空间,国家应在确保基本农田数量和质量的基础上,允许基本农田向偏远地区转移,即所谓的“异地代保”,但这种转移并不意味着其保护责任的无偿转移,原保护地区要向代保地区支付一定的费用作为转移代价。这一政策的实施,一方面弥补了基本农田保护指标计划配置的弊端,减少了由于基本农田保护带来的区域间财富分配的不公平性;另一方面又可提高农地非农化的成本,抑制地方政府推动农地非农化的积极性,提高了保护农地的积极性,最终实现土地资源的优化配置。

参考文献:

1、谭术魁,付慧莲.土地市场宏观调控的预期目标、实际效果及深化建议[J].中国房地产,2007(9).

2、王丽艳,肖伟.国内外城市土地供给调控模式的评述与启示[J].天津城市建设学院学报,2007(12).

3、河南省土地资源综合统计年报[Z].2003-2007.

*本文为河南省社会科学规划项目(2007BJJ008)。

(作者单位:张艳艳,河南理工大学测绘与信息工程学院;李明秋,河南理工大学测绘与信息工程学院,作者为教授、博士;毋晓蕾,河南大学环境与规划学院;,河南理工大学测绘与信息工程学院)