预算监督:打造阳光财政

财政预算不仅关系到国家活动的范围和方向,而且关系到国民经济和社会各项事业的发展。30年来,浙江省人大常委会注重改进和加强预算审查监督工作,以部门预算为主要抓手和突破口,在创新预算审查程序,深化、强化预算审查监督方面,不断进行探索和实践。

30年来,浙江省人大常委会把推进预算管理制度改革作为现阶段加强预算审查监督的着力点,积极支持和督促省政府加快实施部门预算制度。我省省级140多个一级预算单位,如今全部编制部门预算,已有25个部门预算提交省人代会进行审议。

在省人大常委会的督促下,政府及有关部门不断完善部门预算编制方法。取消基数法,运用零基法,按分类分档,确定省级行政事业单位预算定额;统筹预算内外资金,实行综合预算;开展行政事业单位资产清查,探索完善政府公共资产管理;财政分配关系进一步理顺,预算的完整性、规范性和透明度不断提高。

创新预算审查程序

随着部门预算的全面推开和预算编制的进一步细化,浙江省人大常委会突出重点,创新审查程序,在审查程序的设计上,突出了重点审查、专家审查和专题审查。

一是重点审查。在对省级预算和部门预算全面审查的基础上,每年确定一至两个部门预算进行重点审查。多年来,省人大常委会先后对省卫生厅、建设厅、交通厅、民政厅、水利厅、农业厅和科技厅部门预算开展重点审查。通过对一两个部门预算的重点审查,促进了政府各部门预算行为的规范,深化和推进了对省级预算的审查监督。

二是专家审查。在人代会会前初审中,省人大财经委专门组织财政、审计及相关方面的专家学者,召开专家评审会,对部门预算进行深入分析和审查。借助专家学者等社会力量,集思广益,提高了初审质量,也体现了预算审查的科学性、民主性和公开性。

三是专题审查。在省人代会期间,专门成立由各代表团和有关专门委员会熟悉财政、审计及相关领域的代表组成部门预算专题审查组,召开部门预算专题审查会议,对部门预算进行集中审查。采取代表专题审查形式,提高了代表审查监督预算积极性,增强了预算审批监督的实效。

在审查中,代表和专家提出了不少实质性修改意见。如2004年对省卫生厅部门预算审查中,建议增加安排5000万元,用于省疾病控制中心项目建设,省财政部门及时作了调整。2005年对省交通厅部门预算审查中,根据人大代表建议将省公路局的人均公用经费支出安排作了削减,降幅达46%。2006年对省民政厅部门预算审查中,建议提高城乡居民最低生活保障和补助水平,在部门决算批复时,该专项转移支付资金增加了1650万元。

提高预算审查的针对性和实效性

在部门预算审查的内容上,省人大财经委员会根据地方预算编制和预算监督的实际,把握重点,不断提高预算审查的针对性和时效性。

一是预算草案编制的科学性和规范性。主要审查预算编制是否做到了完整性、公开性;是否达到了按“零基法”编制预算,实行预算内外统筹的综合预算要求;是否具有可审查性和对预算执行的可检查性。

二是预算支出结构的合理性。重点审查财政的供给范围是否科学,是否体现履行社会管理和公共服务职能要求,是否加大对各项民生事业的投入。

三是重点关注财政拨款和专项资金的安排。省人大常委会将审点放在预算拨款的安排上。在预算拨款中,又重点审查专项支出的安排,主要看其是否体现省委、省政府的重大决策,是否体现集中财力办大事原则,是否体现项目的经济效益和社会效益。

四是预算的平衡性。省级预算是由省级各部门预算组成的,只有保证各部门预算的平衡,才能实现省级预算的平衡。对一个部门预算来讲,有一个与省级预算相衔接,与其他部门预算相比较的问题。因此,在审查过程中既注意部门预算本身的平衡,也注意对整个省级预算平衡的影响,还注意与其他部门之间的平衡问题。

预算审查与监督执行相结合,实行全程监督

对部门预算的重点审查,为更好地开展对部门预算执行情况的监督检查提供了条件。同时,也只有加强对部门预算执行的监督,才能有效地维护人代会审查批准的预算的严肃性。

在实践中,省人大常委会注重审查与监督工作的有机结合。在听取省财政厅关于预算执行情况汇报时,要求将重点审查的部门预算执行情况作专题汇报。对部门预算安排的重点项目,组织代表进行视察。每年选择几个重点专项资金,开展专题调研和检查,主要检查预算资金的流向,有没有真正按部门预算流入到规定的项目上,有否挪用移用现象;检查预算资金的流程,是否按照规定的途径拨付落实,有没有中间梗阻;检查预算资金的流量,是否足额到位,有没有截留挤占现象;检查预算资金的流速,是否及时到位,有没有故意拖延滞压现象等。

同时,还对部门决算进行审查,并由审计部门进行部门决算审签。这样,使会前、会中审查与会后监督执行和决算审查相结合,使预算管理各个环节相互衔接,实行全程监督。

结合部门预算重点审查,近年来,省人大常委会高度关注财政资金使用绩效,支持推动财政、审计部门开展绩效评价和绩效审计工作。财经委员会会同省财政部门,借助中介机构和专家学者等社会力量,先后对就业再就业、公共卫生、水利、环保、科技等专项资金进行了绩效评价。在整个评价工作中,采取主管部门自评,委托中介机构复评、问卷调查和实地检查、组织专家对业务指标和财务指标打分评价等形式,并力求把绩效评价结果作为安排和审查预算的重要依据。

XB2009年,省人大常委会还专题听取和审议了省政府关于科技专项资金使用管理和绩效情况的报告。这是省人大常委会首次把财政专项资金列入专项审议监督议程。开展财政专项资金绩效监督,这是深化预算监督的重要内容,是开展实质性监督的初步探索。

何为部门预算?

通俗地讲,部门预算就是一个部门一本预算。

在我国部门预算改革中所谓的“部门”具有特定含义。它是指那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位。具体而言包括三类:一是开支行政管理费的部门,包括人大、政协、政府机关、共产党机关、派机关、社团机关;二是公检法司部门;三是依照公务员管理的事业单位,如气象局、地震局等。

实施部门预算制度,严格了预算管理,增加了政府工作的透明度,有利于提高财政资金使用效益,也是防止腐败的重要手段和预防措施之一。