专家视野里的成都试验

北京大学国家发展研究院院长周其仁：土地确权维护农民权益

农村土地产权改革的第一个内容就是确权。确权不仅仅确保集体所有制归属，而且要确保农户，不是确立一种资源的权利，而是确立农村所有资源，包括山林、耕地、建设用地、宅基地和所有土地资源和房屋的权利。成都在确权过程中，改革农村的治理结构，组建了村庄的平地会，在当地叫长老委员会。就是村庄里岁数比较大的、对公共事务比较了解的人来组成一个集体，对每一块土地到底属于哪一家哪一户，经过公示再确权。这个确权加上流转，才能真正做到同地同价。如果这个顺序倒过来，同样的土地流转，有可能产生出很多改革者不想要的结果。

在土地问题上很容易出现意见分歧。意见分歧的原因是利益分歧，因为空间资源具有唯一性。处理这个矛盾要有追求寻找平衡点的思想方法。怎么找到这个平衡点，除了耕地实际之外，国家和集体都有建设用地，建设用地面积都不小，这也是实际。把这个文童做好了，可以保证耕地面积不减少。

中国社会科学院农村发展研究所研究员 党国英：改革探索确保公正

今后的改革，人们可以提出很多设想。我从自己的调查研究出发，想强调其中的两个方面。一是中央政府自己要深化改革，要解放思想。比如我们的承包土地，党的十七届三中全会讲到15次，特别体现在8个字：“产权明晰、用途管制”。

另一个改革是什么?对成都的经验我的确很高兴，真正让我自己感动的一个东西恰好是这里，农民自己的权益靠农民自己“整”制度来维护。要通过别的方式实现农民权利利益的维护的话，就更麻烦，怎么办呢?我们政府主动去做。成都在做农民土地确权登记的时候下了非常大的工夫。这个工夫一定要大，小了的话，这个问题解决不了，也正是我们两头的问题，农民自己解决起来有局限性，怎么办呢?还是在中间，我们在这一点上创新，恐怕需要做很多艰难的工作。

农业部政策法规司司长 张红宇：强化土地承包经营权

在土地权益上，农民拥有土地的承包经营权，但承包经营权这个权利不充分。此外，土地财产功能界定不清晰。前些年，特别是在经济增长过程之中，农民失去土地以后，得不到合理的补偿，这个问题非常严峻。

下一步怎么办?第一个还是要在稳定家庭承包责任制的基础上，进一步强化农村农户的土地承包经营权。第二，无论从提高农民收入来讲，还是从提高农业劳动效益来讲，还是从我们发展现代农业来讲，应该进一步推进农业适度规模经营。第三，千方百计提高耕地质量。我们现在扩大内需，中国近几年最大的内需是什么?我认为，最大的内需在农村，最大的内需在农业基础设施建设。特别是耕地的质量建设方面。第四，要确保农民的土地合法权益，包括在“三农”过程中，包括其他地方统筹城乡过程中，都要保障农民权益。

国家发展改革委小城镇发展改革中心主任 李铁：促进城乡要素双向流动

以往我们认识的城镇化，就是人口和土地的非农化的过程。其实，当大量的城市资本以零散的方式进入农村，也一样可以带动农村的城镇化。

城镇化的发展实际上是一个开放的要素流动过程。但集体土地所有制，是一个封闭的产权关系，限制了要素的流动。除非有一个强力的外在因素打破这种封闭的所有制关系。政府和房地产商可以强力打破这种封闭的所有制关系。当大量的零散资金进入农村投资时，通过宅基地、建设用地的置换，从本质上改变了集体成员内部的产权关系，形成了开放的要素流动状态。资金、土地要素流动起来了，农民在宅基地和建设用地上的交易，给他们带来了长期甚至永久的财产性收益。城里人通过自己的经营理念扩大了对地处农村的资本利用方式，使得有限的土地和住房发挥了最大的经济效益。

财政部经济建设司司长王保安：应完善土地税收政策

近几年中央财政在从事土地整治、土地管理制度改革方面做了一些工作。对于下一步推进统筹城乡土地管理制度改革我认为要注意以下几点：第一是进一步完善土地税费政策，研究打破二元结构的可能性。探索建立一套统一有序、规范有效的土地税费政策，解决土地收入和土地税费政策的区别和差别；第二是大力支持城乡土地统一规划，立足国情，把农业问题、耕地保护、农村建设用地和城镇建设规划有机结合起来，实现统筹发展，杜绝盲目占地，杜绝滥用耕地和过分超前的土地规划；第三是加大对基本农田保护和土地开发的支持力度。中央财政在现有渠道内要继续加大补贴，还要研究如何把农资综合补贴、粮食补贴、农业综合开发等各类涉农补贴和基本农田的保护结合起来。第四是逐步加大农村基础设施的投入力度，实现农村基本公共服务的均等化，摆脱土地城乡差异的困境。

清华大学政治经济学研究中心主任 蔡继明：在规模经营上探索新经验

我们确实是看到了通过旧村的改造，新村的整治，节省了大量建设用地，但是我们不能满足于这样的节省。随着人口从自然村向小城镇、中等城市、大城市乃至超大城市的转移，人均占用的建设用地本来是依次递减的，我们现在节省的建设用地还是很小，土地效率仍然很低。

“增减挂钩”不单纯是数量问题，而应该考虑到质量。修复的那些宅基地，到底是什么质量的土地，我们占用的农地是什么质量的土地，这个恐怕还要通盘考虑。还有，我们城市周边占用这些耕地，到底是公共利益的需要，还是非公共利益的需要?因此，我希望成都在今后的土地产权改革中，在加快城市化进程以及推进土地经营规模方面探索出新的经验。

中国土地学会副理事长 黄小虎：赋予农村土地完整的财产权

我国农村土地使用制度和土地管理改革，取得了巨大的成绩。但也存在着始终没有解决好的问题，一是农民的土地财产权不完整，二是土地收益分配不合理。

现在的路子就是要赋予农村土地完整的财产权，然后才能按照财产权的要求对其进行规范。

土地收益分配不合理，主要是国家征地。从现象看，是低价征地、高价卖地。现象的后面，则是深层次的体制、机制问题。在各方面改革尚未到位情况下，现行制度的惯性作用仍然在向城市倾斜。“统筹”的结果，很可能还是把农村的资源统到城市。我们应对此保持清醒，采取任何措施，提出任何口号，都要慎之又慎。

南京农业大学副校长，中国土地问题研究中心主任 曲福田：完善运行机制提供技术保障

城乡统筹土地制度改革要注意的事项有四个：一个是要市场化改革，市场是配置资源最有效的途径，由于市场不发育，才导致效益不高。通过市场化改革使市场成为配置土地最基础的要素，从而带动其他要素的配置。第二个是一体化倾向。土地创新在产权设立、土地市场构造当中应该是城乡的对接跟转换，而不能够在产权设置、土地市场结构当中再去强化城乡的断层。第三个改革是增量一体化。增量的本质取向是每一个改革参与者都比改革之前获得更多的收益。最后一个改革是差异化改革，我们今天在成都看到的是非常适

合于成都改革的当地的实际情况，但是在珠三角进行这样的改革可能还有不同的形式，在天津改革也有不同的形式，应该允许不同的创新方式。

西南财经大学党委副书记，教授杨继瑞：促进城乡土地优化配置

第一，我国的农村集体建设用地规模很大，可流转的空间和余地也很大。随着我们城市化和工业化的加速推进，人均占有建设用地的空间逐渐减小，这是我们思考和试验的切入点。就是怎样适应我们的城镇化和工业化建设的过程，把农村建设用地的财富效益更好地释放出来。

第二。农村集体建设用地的流转，它是低风险的，因为它是存量土地，不仅不会危及我们农业和粮食的安全，反而有助于我们提高农业的规模化、产业化的水平，提高我们农副产品的产量和品质。

第三，农村建设用地的财富效益是很大的。它的多样化、多样性入股、租赁同在，特别是它的有限抵押，是完全可以实施的。

成都市中级人民法院副院长谢商华：农村土地制度改革需谨慎推行

现行农村管理制度对统筹城乡发展的制约性的影响主要有以下方面：一是影响了统筹城乡发展中的农地利用率，违背了《物权法》的物尽其用的原则。二是影响了统筹城乡发展中土地保障的实现。三是影响统筹城乡发展中农地资源的市场化配置。四是影响统筹城乡的和谐发展。

对农地管理制度改革，我有以下建议：一、农村土地制度改革需谨慎推行，实行平稳过渡。二、确保《宪法》规定的村民集体土地所有权的法律地位，明晰、完善集体土地所有权的物权，明确集体所有土地的物权主体，从法律上切实保障农民对土地的权利。三、改革征地制度。四、创新、健全集体所有土地的流转制度，对农村集体土地的确权和流转的主体、方式、原则、范围等作出明确的规定，构建集体土地的流转制度和规则。五、根据土地级差收益规律，平衡农民集体利益。六、逐步建立集体土地有偿使用制度。七、构建财税制度和政策性的农业保险制度等配套制度。

四川省人大法工委副巡视员 陈双全：建立统一的城乡土地交易市场

围权的问题，成都市到目前为止尚未得到解决，这也是一个全国性的问题。统筹城乡土地管理制度的改革关键是要依法建立统一的城乡土地交易市场。

《土地管理法》保护耕地的目的没有完全实现，主要原因是保护主体漂移，保护耕地的责任不是首先落在耕地所有权人的身上，而是落在政府身上。

农村土地产权不明晰不是体现在没有确权、没有法律证明上，而是体现在以下四个方面：第一，农村产权的所有权不是集体共同所有。第二，土地的使用权部分替代了所有权。第三，股份权缺失。第四，产权缺乏法律保障。

现在城乡土地管理中，有几个问题必须考虑，一是城市化和资金，二是粮食安全问题，三是不能造成农民失地，四是城乡的建设用地必须要避免市场的无序和不良的竞争。

四川大学教授韩立达：农村建设用地市场化改革分两步走

目前农村建设用地市场化改革，应该分步实施。

第一阶段应该是政府主导、集体经济组织和农民参与的模式。这个过程中，交易主体是政府。交易对象，目前限制为合法取得的经营性建设用地。那么大量的公益性用地和宅基地怎么办?我建议，应该将增减挂钩或者其他模式得到的土地或者指标纳入到合法的经营性建设用地范围内。

第二个阶段，用市场化配制农村集体建设用地。交易主体将逐步从政府转向农村集体经济组织。目前农村集体经济组织没有投资能力。怎样解决农村集体经济组织的实力问题?我建议选择试点，建立农村集体建设用地信用抵押合作社，在逐步减少风险的情况下，使得农村集体经济组织自己通过银行得到一定的贷款。农户如果需要单独抵押，也可以参加合作社成为股东，可以直接和银行打交道。

成都市委党校教授蒋青：成都集体建设用地流转的新形式

面对集体建设用地取得成本逐渐提高，取得过程日趋复杂化的现状，成都市探索了一些集体建设用地流转的新形式。

一是在区位条件较好的地区或风景秀丽的山区，让集体建设用地以实物形式的流转。比如，在地震灾区都江堰农村住房重建中，充分利用了丰富的旅游资源，吸引社会资金参与；在近郊的锦江区充分利用区位优势，探索了“大集中大统筹大流转”的方式，把集体建设用地的价值发挥到最大。

二是政府搭建平台，通过城乡建设用地增减挂钩，在远郊农村让集体建设用地以指标形式流转，把城市化的收益传递到城市化还没有辐射到的区域。值得一提的是，政府把流转的决策权全部交给农民，农民自己决定是否参加、自己参与住房的设计和修改、自己选择施工队伍。政府为农民提供服务，而不是政府包办，真正实现了以农民为主体的土地流转。

推进农村集体建设用地流转：四川师范大学校长、博士生导师 周介铭

推进农村建设用地流转需要搭建城乡统一流转平台。随着工业化、城镇化的发展，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。以公开、规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权，可以防止因权力扭曲集体土地的流转价格。

推进农村土地流转需要构建建设用地地价评估体系。目前农村土地流转要在城乡统一土地市场的基础上开展，完善相关技术支撑和设计相应的制度促进其市场化、合理化、有序化流转，达到农村土地资本化、价值显化的目标。

推进农村土地流转需要建立合理收益分配机制。农村土地流转的收益分配及使用、管理是集体建设用地使用权流转中的关键问题。

推进农村集体建设用地流转还需要多手段促进耕地的保护，农村建设用地土地流转的同时，还要进一步保护耕地，尤其不能将耕地流转成为建设用地。

西南财经大学法学院教授吴越：宅基地置换存在两个问题

目前集体建设用地流转管理方面存在“两只手”，一是市场的手，另外是政府的手。我们怎样把“两只手”的优势充分组合起来，同时避免各自的弊端，这是集体建设用地法律创新所面临的问题。

政府引导集体土地流转有很多好的手段，比如宅基地置换模式、土地换福利模式，以及城乡建设用地增减挂钩。宅基地置换存在两个问题：第一，成功的宅基地置换都是以土地的高融资性为前提。如果没有融资性，成都模式是否可以复制，是一个值得思考的问题。第二，旧院落复垦与土地整理有技术难题、资金难题，也有监管难题。还有土地换福利模式，只能在高度统筹之下才有可能，这个模式的全面推广同样存在资金问题。

云南财经大学城市与环境学院院长张洪：设立耕地保护发展权交易市场

中心城市所在地区，经济发展与城市化速度快，建设用地指标紧张，耕地保护压力大；而偏远县份工业落后，城市化速度慢，建设用地指标用不完。建议设立耕地保护发展权交易市场。

经济落后县区向经济发达县区出让耕地保护发展权，同时承担更多的耕地保护责任，可以在各县区建设用地指标总规模不增加，耕地及基本农田总面积不减少、质量不降低的前提下，实现县区之间、州市之间的利益均衡。经济发展条件不成熟地区，通过若干年期发展权的出让，得到比从事农业生产更高的收益；经济发展前景好的地区，可通过多支付费用获取更多的农转非指标，由市场机制调节抬高用地门槛，促使其节约、集约使用土地。

四川省政府法制办主任张瑜田：及时将改革成果转化为立法成果

我国至今没有出台农村集体建设用地使用权流转的相关法规，而且现行法律中还存在对农村集体建设用地使用权流转的诸多限制。因此在统筹城乡土地管理制度试点过程中，建立统一的土地市场，允许集体建设用地流转的做法，与现行的法律制度是有冲突的。

在当前探索和改革的基础上应当加强对制度层面，对涉及体制机制有关问题的深入研究和认真归纳，及时将改革的成果转化为立法的成果，及时将政策性的规定转化为法律性的规定。

保障统筹城乡土地管理制度改革成果，关键要加强土地执法监管，有了立法还必须严格土地执法监管。当前国土资源执法监察工作存在执法难、难执法的局面，如何破解这些问题，处理好改革发展与严格管理的关系，建立起长效的机制，需要各方面的共同努力。