专家称九成土地征收违宪 亟待顶层设计

11月8日，中共中央总书记在中共十作报告时提到，要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，引起社会舆论的高度关注。

而今年两会期间，国务院总理曾承诺，在其任职的最后一年，政府将做几件困难的事情，其中“第二件事情，就是要制定并出台农村集体土地征收补偿条例，真正保障农民承包地的财产权”。

《农村集体土地征收补偿条例》（以下简称《条例》）能否兑现温总理“两会”承诺，于今年年底制定出台？

《投资者报》记者近日多次致电负责牵头起草《条例》的国土资源部相关部门，未获答复。记者查询国土资源部、国务院法制办网站也未见到关于该条例进展情况的通报。

研究中国土地问题长达30余年，多次以政协委员、学者身份向政府相关部门提出改革建议的清华大学教授蔡继明近日接受记者采访时表示，按照目前的工作进度，《条例》要年底出台比较困难。

他认为，“《农村集体土地征收补偿条例》的出台还涉及上位法《土地管理法》的修订，农村土地问题已经到了必须从顶层制度上加以通盘考虑的时候，而不能头痛医头，脚痛医脚。”

九成土地征收违宪

与快速发展变化的社会现实相比，现行土地管理法规已经严重滞后，这已成为官方和学界的一致共识。

现行《土地管理法》最近一次修订是在2004年，其中很多条文已经滞后于2007年出台的《物权法》。2010年，《土地管理法》修改已列入国务院立法工作计划，今年政府工作报告更是提出，要在年底之前完成《土地管理法》和《农村集体土地征收补偿条例》的修订工作。

8月21日，中共中央办公厅法规局召开了一场小范围的“农村土地征收制度改革问题”专家座谈会。受邀参与该座谈会的蔡继明教授告诉记者，座谈会就现行农村土地征收制度存在的主要问题、改革农村土地征收制度的意见和建议、修订土地管理法和制定集体土地征收补偿条例的建议等三方面进行了探讨。

“与会专家较普遍的建议是，今后集体土地征收应严格限制在公共利益需要，逐步缩小征地范围，同时尽快推动集体建设用地入市。”蔡继明表示。而从相关部门反馈的态度来看，对“缩小征地范围”、“提高征地补偿”并无异议，但强调除涉及公共利益的领域需要继续征地外，“城建开发”依然要被纳入可征地范畴。至于集体建设用地入市，有关人员“态度依然谨慎”。

蔡继明告诉本报记者，“按照我对宪法的理解，政府征收农民土地的依据只有城市规划，只要列入城市规划范围，政府就可以动用行政权力征收农村土地。但宪法还规定，国家为了公共利益需要，可以征收农民土地，并给予补偿。这样两者就出现了矛盾，国家在工业化、城市化进程中不是出于公共利益的征地可能就属于违法。”

“改革开放30多年来，对农民征收的土地用于公共利益的不过10%-20%”，也就是近90%的土地征收行为违反了宪法。”蔡继明在各种场合多次呼吁征地应当仅限于公共利益需要。

记者注意到，有官员表示，不可能完全局限按公益性来划征地范围，还是要充分考虑到工业化城市化发展的需要，应该将“城建开发”列为新的征地条目。

征地补偿标准过低

征地制度改革主要包括两大方面的内容，征地补偿的结构以及征地范围。蔡继明说，其中重点涉及《土地管理法》第四十七条的规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”；“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。

“按照被征收土地的原用途给予补偿，这一条款实际上剥夺了农民的土地发展权，所谓土地发展权就是改变土地现有用途或土地利用强度的权力。依照现行规定，从农用地转为建设用地的巨大利差，农民一分钱也得不到。”蔡继明告诉记者，“征地补偿标准过低确实是亟待改变的严峻问题，但更重要的是要明确限定征地范围，从而缩小征地规模。”

根据国土资源部耕地保护司公布的一项数据显示：2010年，地方政府从农民手中征一亩地平均支付3万元，而地方政府转手出让一亩地平均进账43万元。

蔡继明曾公开表示对征地制度的批评，“现在的土地制度使地方政府有200%的积极性去低价征收农民土地，高价出让。一届政府将今后十届政府的土地使用权、出让权都拿走了。”

早在2008年，中共十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场等改革目标。同时强调要逐步缩小政府行政征地的范围。蔡继明在接受本报记者采访时多次提到中共十七届三中全会精神。然而，由于《宪法》相关规定和《土地管理法》修订等配套改革尚未完成，这一既定目标推进缓慢。

“《条例》的出台必然要涉及到上位法《土地管理法》的修订。要根本解决征地问题单凭《土地管理法》和《集体土地征收补偿条例》还不行，还会涉及到宪法相关条款的修订，宪法规定城市土地皆为国家所有，从而限制了农村集体土地自由流通进入城市的渠道。”蔡继明说，“在修改宪法比较困难的情况下，可以由全国人大常委会做一个司法解释，就是城市土地性质可以是国有和农村集体所有，甚至将来包括农民宅基地转让形成的私有制。”