深圳“小产权房”转正了吗?

2009年6月2日，随着深圳市《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》(以下简称《决定》)向社会公布，“深圳市‘小产权房’转正，将拿全国首个‘准生证’”的新闻瞬时成为各路媒体报道的头条，引发社会各界高度关注。6月9日，按照国土资源部党组要求，国土资源部组织召开了由副部长负小苏主持、各主要业务司局负责人参加的专题会议，听取广东省国土资源厅、深圳市政府及深圳市人大、法制办、国土资源和房产管理局等相关部门的情况汇报，共同把脉、会商深圳市所面临的棘手问题。

“科学、审慎的决策”

“小产权房”问题，一直是社会媒体、公众关注的焦点。这个问题如何解决，已经成为考验政府执政能力和智慧的一块“试金石”。也正因为其难度之棘手，对于绝大多数地方来说，已是进退维谷。

当媒体将深圳的《决定》解读为“小产权房将转正”，来京汇报的广东省、深圳市相关部门的同志向记者坦诚，临行前已经做好了接受各种批评的心理准备。

但令他们始料未及的是，会议没有对《决定》提出批判性意见，相反，在深入研讨的基础上，大家达成了共识――社会上关于深圳市“小产权房”拿到“转正令”、“准生证”的说法纯属媒体误读。事实上，深圳市人大出台的《决定》，是科学、民主、审慎决策的结果，不违背国家法律法规，也符合深圳市实际。其解决城乡一体化进程中历史遗留问题的思路，甚至对推动各地解决“小产权房”问题等顽疾，具有启发和借鉴意义。

“深圳市委、市人大、市政府从深圳市实际出发，认真贯彻落实科学发展观的基本要求，出台了《决定》，是符合深圳市发展实际，有利于加快城市化进程、有利于建立严格规范的土地管理制度，促进科学持续发展的重要文件，国土资源部应予支持。”在这次会上，国土资源部一位负责人指出。

“历史遗留违法建筑长期困扰我市，制定法规性文件进行处理是深圳实现科学发展、长远发展的需要”，在《决定》全文向社会公布之际，深圳市人大常委会副主任李华楠就《决定》答记者问时，介绍了《决定》出台的背景。

李华楠说，经过30年开发利用，深圳市土地已经十分有限，以耗费大量土地等资源为支撑的粗放型发展模式已经难以为继，转变增长方式，调整产业结构，优化经济结构成为必然的选择。而违法建筑大量侵占了土地，土地无法集约利用，加剧了土地资源的紧张，成为产业结构调整的“瓶颈”。另一方面，国家对深圳的发展提出了新的更高的要求。2008年，国务院批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》要求深圳建设“全国经济中心城市、国家创新型城市”，最近获批的《深圳市综合配套改革总体方案》要求深圳“争当科学发展的示范区”。土地是城市发展的战略性资源，深圳要实现科学发展、可持续发展，就必须处理好违法建筑问题，盘活土地资源，有效利用发展空间。

“违法建设不经规划，擅自兴建，与国际化城市建设格格不入。”“违法建筑是城市管理薄弱的区域，不仅环境脏乱差，是藏污纳垢的卫生死角，还是滋生社会丑恶现象的温床，非常容易产生违法犯罪、环境污染、社会治安、安全隐患等问题。”

2008年深圳9・20特大火灾，使深圳市委市政府痛下决心，决定本着对历史负责、对人民负责、对未来负责的精神，从长远发展计，针对城市化进程中这一多年积弊主动出击。李华楠称，把查处历史遗留违法建筑作为推进深圳科学发展的一项基础性工作，正是深圳市委市政府深具战略眼光的表现。

“市委常委会议两次讨论《决定》草案，这在深圳市人大的立法史上是前所未有的。”据了解，在半年时间内，《决定》草案13易其稿，市委常委会两次讨论，并开门立法，广听民意，发放了大量调查问卷，广泛征求了政府管理部门、股份合作公司、基层代表和专家学者的意见。尤应提及的是，深圳市还专门组织专家对新政出台作了《社会稳定风险评估报告》，充分体现了科学民主审慎立法的精神。

与一些媒体的误读相反，深圳市人大法制委员会的同志指出，《决定》对违法建筑的处理尺度比原有规定不是放宽了，而是更严了。比如关于历史遗留违法建筑的界定范围更加严格，更加清晰；《决定》调整处理的对象除原村民及原集体经济组织外，也涵盖了其他违法建筑，使处理不留死角，做到全覆盖。《决定》还实行严格的违法建筑普查制度，全市的违法建筑都将纳入规范化管理。

为彻底解决20年遗留下来的违法建筑“顽疾”，深圳市在这次立法中实现了五大突破：一是通过全面普查摸清全市违法建筑底数。二是对符合条件的违法建筑确权发证，在予以处罚和补收地价款后，按规定办理初始登记，依法核发房地产证。三是明确了必须坚决拆除的违法建筑的范围。四是给予违法建筑一条新的出路，准予部分符合一定条件的违建在政府严格监管下临时使用，确保所有违法建筑置于政府有效管理之中。五是通过给予政策优惠。形成激励机制，既不让违法者占便宜，也不让老实人吃亏。

作为副省级城市人大的法规性文件，《决定》不可能对成因复杂、类型各异的历史遗留违法建筑，面面俱到地作出详尽规定。但对工作中将面临的复杂问题，深圳市做好了“打持久战”的充分准备。《决定》中六次要求“市政府另行规定”。早在2008年10月，《决定》起草过程中，市政府就同步开展了《决定》实施办法和配套措施的起草工作。广泛征取意见，数易其稿后，目前，已经形成了《(深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定)实施办法》(讨论稿)。

据深圳市法制办的同志介绍，《办法》规定了处理农村城市化历史遗留违法建筑的职责分工，依法应当拆除和没收的违法建筑的具体认定，可以确认产权的违法建筑的处理条件及罚款和补缴地价标准，具体处理程序以及法律责任等保障机制。按计划，《办法》将在普查摸底基础上作进一步修改完善，今年第三季度将试行。然后在试点基础上总结经验，修改完善，再正式实施。

国土资源部法规司负责人表示，深圳市不回避矛盾，直面城市化进程中带来的问题，积极主动地出台政策，而且政策考虑得比较周到。并进行了风险评估。这些都说明，《决定》是科学审慎的决策，值得肯定。

深圳土地问题既特殊，又普遍

作为特区，深圳市有着全国独一无二的土地所有权结构。在加快推进城市化进程中，深圳市于1992年6月，将特区内农村土地全部转为国有，2003年10月，又将特区外的宝安、龙岗两区农村土地全部转为国有，村民转为居民。

据了解，通过农村城市化改造，深圳市到2005年底已将辖区内原农业户口人员全部转为城市居民，农村集体土地转为国有，土地所有权实现了从国家所有和农村集体所有的二元结构到国家所有的单一形式的转变。

从法律意义上说，目前深圳全市土地已经国有化，原来的农村居民均已转为城市居民，包括原村

民建设的违法建筑基于土地属性的转变和建设者身份的转变，应当纳入城市管理的规范范畴，除依法应当拆除、没收的外，留用建筑的土地使用权管理不应再沿袭集体土地的管理方式，而是要纳入国有土地的管理范畴。从这一点看，深圳市决定处理的农村城市化历史遗留违法建筑所占用的土地，与在农村集体所有土地上建设的“小产权房”有着本质区别。

但值得关注的是，虽然深圳市的土地已完全国有化，但并不意味着深圳市城乡一体化的实现。事实上，在“转地”后，由于历史遗留的违法用地，以及土地管理制度的相对滞后和不完善，部分转变了身份的土地，仍掌握在原村民和原农村集体经济组织手中，一些原村民和少数外来户在经济利益驱动下进行违法建设，形成大量违法用地和违法建筑。

而从城乡统筹、城乡一体化的视角看问题，媒体将深圳的历史遗留违建问题与“小产权房”问题联系在一起，也并非毫无道理。国土资源部土地利用司副司长冷宏志认为：“可以想见，在2005年深圳市宣布土地全部国有之前的这一时段，恐怕大量的违法用地都是在集体土地上搞的，违法主体与违法方式、形态，都与我们现在所说的‘小产权房’情形类似。所以我认为，深圳市的土地问题，既有特殊性，也具有相当普遍性。”

难能可贵的是，《决定》结合深圳历史遗留问题现状，在工作原则、处理类型、处理方式、责任考核、后续管理等方面都作出深入考量和明确规定。提出了32字工作原则；在处理类型E将所有农村城市化历史遗留违法建筑一揽子纳入规范化、法制化管理轨道；规定了确认产权、依法拆除或没收、临时使用等处理方式(需要强调的是，即使是经处理后确权的建筑，也主要是明确其使用权，不能简单理解为允许入市流通)；规定了奖励举报、定期通报、查人查事相结合的责任考核制度；规定了相应的后续监管措施等。

汇报会上，深圳市上述一系列思路、做法得到了大家的赞同。大家认为，“深圳市人大的《决定》以及今后一个时期市委市政府所研究确定的一系列实施细则、办法、措施，虽然是处理国有土地上的历史遗留违法建筑，但对全国处理农村土地上的违法用地和违法建筑，具有积极的借鉴作用。”

“这是一件好事情。”国土资源部一位负责人说。“为什么全国的‘小产权房’至今没有一个统一处理的意见和办法?一是‘小产权房’。情况太复杂，二是大家还在观望、讨论，探讨怎样明确责任，之后才可能研究解决的出路、办法。‘小产权房’很多都是违法建筑，涉及很多管理部门，深圳市之所以敢于面对问题处理，率先一步出台《决定》以及相关文件，一个基本的、必要的关键点就在于市委、市人大、市政府能够面对现实、从长计议，下决心统筹协调组织解决问题，这一点最重要。”

“解决积重难返的历史遗留问题，光靠一个部门单打独斗不行。关键是党委、人大、政府要下决心，把上上下下各种力量统筹起来。解决‘小产权房’等顽疾，全国其他地方缺的恰恰就是这种力量。”

反思与观照

无论是解决历史遗留违法建筑问题，还是解决“小产权房”问题，都是中国城市化进程中具有挑战性的系统工程，不可能毕其功于一役。深圳下决心彻底解决违建问题伊始，即遭遇媒体热炒“深圳小产权房转正”事件，也从一个侧面反映了这项工作的超常难度。

深圳市人大在《决定》中明确的“全面摸底、区别情况、尊重历史、实事求是、甄别主体、宽严相济、依法处理、逐步解决”32字工作原则，如何确保落到实处?成为大家共同关心的话题。

围绕着稳妥有效解决城市化进程中的历史遗留问题，与会人士集思广益。

“深圳市要加大对外宣传力度，深圳市有特殊的土地所有制形式，特殊的土地市情，在此基础上要强调严格依法处理历史遗留问题。要积极宣传探索处理历史遗留难点问题的好思路、好办法、好政策措施。”

“在对历史遗留问题进行处理时，要区分违法程度、违法时段、违法主体，依法进行处理。特别是对确认产权的这种情况，既然要确认产权，为保证社会稳定，体现公平，就要让违法者付出应有的代价。”

“要更加重视对违法用地的处理。为什么深圳市形成这么多违法建筑，很多都是违法用地。人大《决定》出台后，时隔好几年才出具体政策，大家抓紧抢建，是一个原因；土地全部国有后，实施有个过程，转地补偿时受利益驱动，抢着违建，也是一个原因；另外，对违法用地处理失之过宽，违法占地有便宜可占，也是一个重要原因。”

“在解决历史遗留问题过程中，特别要注意平衡原来农民也就是现在居民的土地收益分配。不能‘撑死胆大的，饿死胆小的’，因公平问题引发新的社会矛盾。”

作为先行一步者，特区深圳未来的举步也被大家寄予厚望。会上，大家达成共识：“深圳市在处理城市化进程中历史遗留的违法建筑问题过程中，一方面要从全市统一的国有土地管理需要出发，进一步健全完善国有土地的各项管理制度，实行依法、严格、规范的管理；另一方面要积极探索统一的国有土地管理新机制，主动探索改革现行国有土地管理制度，把处理历史遗留问题同改革创新结合起来，真正发挥深圳科学发展示范区的样板示范作用，给全国提供可资借鉴的经验。”

与此同时，目前深圳市发展以及土地管理面临的困境，也引起大家对历史的反思和对现实的观照。

作为改革开放的前沿，广东向来思想较解放、活跃，勇于改革探索的积极性很高，但教训也告诉人们依法管好土地、加强正确引导的必要。

“广东省除深圳外的其他地区要严格按照现行法律法规查处各类违法用地行为，严格禁止擅自将农村集体土地转为国有。”国土资源部一位负责人指出，广东全省应借鉴深圳市的做法和经验，主动积极地推动解决省内其他地区存在的“小产权房”问题，在搞清问题、查清原因的基础上，以现行法律法规为依据，制定正确的处理措施和办法。

坚持城乡统筹发展

国土资源部一位负责人在会议总结发言中指出，十七届三中全会明确提出加快城乡一体化建设，加快打破城乡二元结构旧体制，建立一体化新格局的新要求。深圳的情况让我们切实了解到我国呈现出的城乡一体化的新格局。从一定意义上讲，处理历史遗留的土地违法问题，实际上就是进一步落实十七届三中全会精神、加快城乡一体化新格局建设的实际行动。在这方面，深圳市率先研究问题，解决问题，做法值得肯定。国土资源部会一如既往地支持和关注深圳市的发展。

“在处理‘小产权房’问题上，部里应当向深圳市学习，直面问题，尽快出台办法规定。同时要深刻反思教训，健全违法用地发现机制，防患于未然。”国土资源部法律事务中心副主任佟绍伟认为，“‘小产权房’问题本质上说是政府的集体失责，没有监管到位。”

“深圳市的率先行动，其实给查处全国普遍存在的违法用地，提供了借鉴经验。”冷宏志表示，深圳做法对我们的启示在于，今后在处理类似问题时，一是要坚持城乡统筹发展，城乡一体化，很多地方尽管城市化率很高了，但实际上原来农村的面貌并未发生实质性改变。二是要坚持建设城乡统一的土地市场，保障房地产市场健康发展。三是要依法查处违法用地，为今后依法用地、依法建设提供正确的导向。”

会上，还有人提出，“处理‘小产权房’问题，关键在党委政府要下决心。建议地方各级政府拿出深圳处理历史遗留违法建筑的勇气和精神，积极、稳妥、依法解决城市建设管理历史遗留或现存的城乡土地利用中的违法难题，依法处理‘小产权房’问题，切实维护土地及各项规划和建设管理秩序，维护城乡广大人民群众的切身利益，保障社会的和谐稳定。”

国土资源部有关负责人表示，针对深圳实际情况和媒体对《决定》的误解，部将尽快采取措施办法，主动积极做好正面宣传引导，同时也会借鉴深圳经验，促进各地依法依规主动研究和处理“小产权房”问题。

据了解，目前国土资源部正在抓紧起草有关通报，主要内容一是向各省厅通报《决定》符合深圳实际，澄清处理国有土地上的历史遗留违法建筑问题不是“小产权房”的事实，做好正面宣传引导。二是要求各地国土资源部门主动向地方政府汇报，主动研究处理解决“小产权房”问题，为保障科学发展创造良好的土地环境。