成都步伐 第6期

6月8日，由国土资源部和四川省政府联合主办的“成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会”召开。

会议地址离成都市区20公里开外，类似城乡结合部的区域――在现代化的大楼之间，是大片尚未开发的土地。可能，在几年前，这些地方都是一片青翠的稻谷。

有参会专家对会址的选择，进行了自己的解读：统筹城乡发展重点在“乡”而不是“城”，远离城市而亲近乡村的会址选择，正是对统筹城乡发展精髓的一种契合。

就在会议的前一天，主题更为宏大的“统筹城乡发展成都论坛”也在这个城市举行。不过，与国土资源部和四川省政府比起来，其主办单位却要低一格，仅为成都市和四川大学。

或许四川省长蒋巨峰在现场研讨会上的致辞可以解释何以更加看重土地管理制度改革的讨论。他说，四川省统筹城乡发展取得突破的“关键在于管好用活土地资源”。这个观点与国土资源部部长徐绍史不谋而合，他认为：“土地管理制度改革是统筹城乡发展的关键环节”。

这得到了与会专家的一致认同。统筹城乡发展，土地管理制度改革是否成功，是成败的关键。土地俨然成为城与乡之间缩小差距的桥梁，对“城”而言，拉动乡村的发展，必须通过土地这个通道；对“乡”来说，缩小与城市的差距，土地是唯一的资本和凭借。

成都市市长葛红林在研讨会上介绍了该市在统筹城乡发展中推进农村土地管理制度改革的做法。土地整理、耕地保护基金、土地确权和流转，这三大方面的改革，被总结为成都统筹城乡土地管理管理制度改革的重点。

而与会者的目光，也投向了成都市在这三方面改革的进程和特点上。

在这些热切的目光背后，是中国亿万农民的期盼和希望。

农地确权与流转：走得很稳健

对成都农民来说，土地管理制度改革首先意味着几个“本本”，包括“集体建设用地使用权证”、“房屋所有权证”、“农村土地承包经营权证”，少数农民还多了一份“林权证”。在村或村民小组一级，则还有“集体土地所有权证”。

从2008年3月开始，成都农民的权和利，都开始写在了这些本本里。

这些“本本”的含金量在于：持证的农民可以将承包地转包、出租、抵押、互换、转让或股份合作进而获取各种收益，还可以依靠耕地保护补偿金轻松申领养老保险金。

这些“本本”的含金量更在于，中国农村长期以来集体土地所有权虚化、宅基地使用权和集体建设用地使用权等权利不明确等情况将得以改变。

众所周知，我国现行的土地制度存在明显的二元性特征，城市与农村的土地，特别是城市国有建设用地与农村集体建设用地在使用上存在着制度性差异，农村集体建设用地流转受到较大限制。城乡分割的二元土地管理体制，不利于生产要素的自由流动，农村土地的市场价值未能得到充分释放，集体土地与国有土地不能享有同等权益，不能实现“同地同权”。根据农村土地管理制度改革的基本要求，首先就是要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度。

土地确权，成为成都市统筹城乡土地管理制度改革的基础性工作。

2008年1月2日，成都市下发了一份“阅后退回”的1号文件《成都市委市政府关于加强耕地保护进一步完善农村土地和房屋产权制度的意见》。改革在“只做不说”中悄然前行，即使被汶川大地震打断过，但在灾后重建中加速进行。直到十七届三中全会之后，成都在农村产权改革这块的动作，才开始为外界所知。

在“只做不说”的要求下，成都市制定了《成都市集体土地所有权确权、登记暂行规定(试行)》和《成都市集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记实施意见》等文件，建立了全市集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记体系，对确权登记的原则、范围、条件、程序、要件、技术要求及完成时间作了统一规定。

为了解决容易产生矛盾的确权环节，成都市发挥出了“改革”的精神和气魄。在集体建设用地使用权特别是宅基地使用权确权登记中，坚持“台账数据总量控制、发挥村民自治作用、还权赋能有所突破、实测不留遗留问题”的原则，大胆提出了对超标准面积宅基地确权登记的解决方法。把超出标准面积的现状房屋、附属设施、独用院坝占地作为其他集体建设用地，经村民代表大会确认后确定给实际使用土地的农户或农村集体经济组织。

同时，政府承担了确权登记尤其是大比例尺地籍测量全部工作经费，未向农民收取任何费用，极大地调动了农村基层组织和农民的积极性与主动性，得到农民的大力支持和配合，确权登记工作进展十分顺利。

仅仅一年多的时间，目前成都已完成31420个村民小组的集体土地所有权确权工作，完成宅基地确权登记面积61300亩，累计颁发《集体土地使用证》230126本。据估计，成都市集体土地所有权确权登记工作预计2009年6月底基本完成，集体建设用地使用权及宅基地使用权确权登记工作预计2009年9月基本完成。

还权于民的改革，引得了研讨会与会者的高度关注。在现场考察中，每本证书都被逐个翻来覆去看。

对于许多曾经呼唤农村土地产权改革的专家来说，成都的做法绝对是一种突破，既避免了公有或私有的不休争论，又保证了农民对土地的权利，解开了权利束缚，为资本的流动提供了条件。 拥有了承包权证后，成都市的耕地流转迅速活泛了起来，农村土地规模经营迅速壮大。在农村家庭承包经营的前提下，成都市按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，实施规模经营235.6万亩，培育规模以上龙头企业615家、农民专业合作经济组织1911个，带动农户面达66.7％。

集体建设用地的流转也因权属清晰而得以破冰。2008年10月13日，成都农村产权交易所挂牌成立。交易所主要是为土地承包经营权、集体建设用地使用权等农村产权流转服务。

成都市专门制定了《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》、《成都市集体建设用地使用权流转市场管理办法(试行)》等配套政策，对流转方式、流转条件、交易程序等进行了规定。并坚持流转的集体建设用地必须是合法的存量集体建设用地、依法批准农地转用的集体建设用地或依法批准整理集中使用的集体建设用地。

成都市规定，集体建设用地使用权可以通过转让、出租、作价(出资)入股、联营、抵押等方式流转，以协议或招标拍卖挂牌方式出让用于工业、商业、旅游业、服务业等，但不得用于商品住宅开发。区(市)县人民政府制订并公布集体建设用地基准地价和最低保护价。集体建设用地使用权流转收益归集体经济组织所有，政府按一定比例收取公共基础设施和公用事业建设配套费及耕地保护金。

锦江区三圣街道办事处驸马社区就通过锦江区农村土地房屋登记交易服务中心，采取招拍挂方式

向成都宝驹汽车销售服务有限公司等4家汽车4s店和1家加油加气站公开流转了5宗集体建设用地使用权。通过流转，该社区的建设用地由原来的每亩15万元升值到现在每亩100万元。土地资源真正变成了土地资本，新农村建设资金来源问题迎刃而解。

该如何看待成都的农村土地确权和流转呢?

用稳健两字形容可能比较妥当。成都市既有了突破性的进展，但又不至于招致强烈的非议和质疑。或许，这和当初的“只做不说”是一脉相承。

在考量成都在确权和流转中突破和创新的时候，还有两点不该被忽视。

一是确权登记并不排除城镇居民购买农村村民房屋。在《成都市集体土地所有权和集体建设用地使用权登记实施意见》中规定，城镇居民购买农村村民房屋的，在办理房屋所有权登记前，转让房屋所有权的农村村民应申请办理土地使用权注销登记，由区(市、县)国土资源局收回、注销原《集体土地使用证》。

这意味着，在成都范围内，城市居民是可以购买农民房屋的，只不过不能拥有宅基地使用权证。

二是政府征地的自觉收缩。如果成都市各级政府在继续着各地对征用土地的偏好，集体建设用地流转依旧是雾里看花。缩小政府征地范围，正是业内专家多年来呼吁的重点改革内容之一，也在党的十七届三中全会上成为共识。

耕地保护补偿机制：走在了前列

和产权方面“只做不说”不同的是，成都市的耕地保护补偿机制从推行之目，就为全国各地所熟知。

在人们印象中，成都每年26亿元的耕地保护基金，第一个将喊了很久的话题――生态补偿，变成了现实。

从耕地保护的法律规定来看，农民承担了耕地保护的义务，但没有从中获得更多的利益。地方各级政府虽然有耕地保护的目标责任，但也享有了农地转用、土地征收带来收益的权利。在耕地保护上，政府与农民之间权利和义务不对等，不利于耕地保护。现行的耕地保护机制是行政命令式的，缺乏动力，既不公平，也没有效率，没有体现城乡统筹，没有积极促进农业发展和农民增收。

同时，通过土地利用总体规划，农村土地划分为农用地、建设用地和未利用土地。作为建设用地，取得了发展权，土地增值巨大，作为农用地，限制了发展权，土地产出效益低下，将建设用地获得的利益用以补贴农用地，才能体现土地收益分配的社会公平性。

除了这些被普遍认同的观点外，成都市还将保护好全市635万亩耕地，看作是推进统筹城乡工作、开展农村产权制度改革的政治前提。因此，在农村土地产权制度改革的同时，成都市在2008年建立起了一笔高达26亿元的耕地保护基金。

资金由市和区(市、县)共同筹集，主要来源包括：每年市、区(市)县两级的新增建设用地土地有偿使用费；每年缴入市、区(市)县两级财政的土地出让收入的一定比例的资金；耕地占用税返地方政府部分。

如果这些还不够，则采取政府财政兜底的办法。所筹资金全部纳入耕地保护基金专户，由市级国土资源管理部门统一管理，并根据年度分配方案统筹安排。

拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任农户以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织，都将从耕地保护基金中获取补贴。而且，补贴对象不会因承包地流转而发生变化。

补贴标准分为两类，一类耕地的补贴标准为每亩每年400元，二类耕地的补贴标准为每亩每年300元。

这笔耕地保护基金，并不是直接发给农民现金，而主要用于耕地流转的担保和农业保险的补贴、承担耕地保护责任农户的养老保险补贴、承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴等三大块。前者占10％，后两者则占90％。90％的部分，被打到一张“耕地保护卡”上，该卡与社保、银行联网，可以提取。

于是，47岁的邛崃市卧龙镇村民王小苹，拥有了一本耕地保护合同和一张成都市耕地保护卡。每年，她可以领取所承包的6，5亩耕地共2372，4元的耕地保护基金。

有利益，也意味着有责任。成都市由区(市)县人民政府与耕地保护责任人(承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织)签订《耕地保护合同》，对耕地保护地块、面积、级别、期限和补贴资金及违约责任等内容进行约定。根据约定，农户享有补贴的同时，需承担相应的义务，即：不能弃耕抛荒，保护耕地不受破坏，不得用于非农业用途等。

从2008年开始，成都市在除中心城区外其他14个区(市)县开展耕地保护基金发放试点工作。截至今年5月底，全市已完成14区(市)县134个乡(镇)56.22万户185.5万亩耕地保护基金的前期调查核实、数据录入和台账公示工作，涉及耕地保护基金6.12亿元。目前，成都市正在全市范围内稳步推进耕地保护基金的发放工作。

成都市耕地保护基金制度，着眼于耕地保护补偿机制的建立，力求在耕地保护和农民增收上实现“双赢”，带来了积极的社会、经济效应。

一方面，有利于大幅度减少土地违法行为的发生，切实保护耕地。通过耕地补贴基金的激励，可以有效调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性。

另一方面，有利于增加农民收入，创新农村社会保障模式，促进城乡统筹和谐发展。据测算，一个三口之家的农户，一年所得的耕地保护补贴，一般可缴纳两个人的养老保险。将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别，减少社会矛盾，统筹城乡发展具有重要意义，受到了广大农民的极大欢迎。

成都市在耕地保护补偿机制的创新，目前在全国来说，尚是“独一份”，走在了最前面。这，得到了与会专家的一致认可。

唯一的建议，只是在资金来源的可持续性和不同区域的区别对待上，属于技术性探讨。

在方向上，没有问题。

土地综合整治：走出了特色

和上述两方面工作比起来，成都市的土地综合整治工作可能是“改革”色彩最淡的部分，却也是当地最乐意向外展示的部分。

这不难理解。土地综合整治，是相比较而言基本没有风险又容易看得见成效的工作，乃多方共赢、皆大欢喜之事。

不过，成都在这项工作上，走出了自己的特色。

特色之一是将士地整理与规模化经营相结合，快速推动了产业的转变。

目前，成都市市级投资项目已实施完成土地整理项目100个，投入资金38亿元，整理面积达120万亩，新增耕地16万余亩，建成农民集中居住区和聚居点251个，集中农民7.9万人，建成56个面积在5000亩～10000亩的高产稳产、有产业特色的高标准基本农田保护示范区。

其中，以“邛崃模式”、“新津模式”为特点的多种新型土地整理模式，切实加强耕地和基本农田保护，有效推进传统农业向现代农业的转变，积极促进城乡产业互动，大大加快农村城镇化进程，改变了集体经济薄弱、农村基础设施和公共配套设

施建设滞后的局面，实现了农村面貌整体改善、农业规模化经营、农民持续增收。

如邛崃市羊安镇就利用整理后的良好农业生产条件，在农民自愿的基础上，成立汤营农业股份制有限公司，土地集中由农业开发公司规模经营。土地规模化经营后，农民每年通过土地流转入股，可获得土地收益金和分红500多元，促进了农民增收。

蒲江县中新农业科技有限公司，在土地整理的规划阶段就参与进来，将拟种植区域的规划方案与土地整理的规划相衔接，利用土地整理的成果满足产业化的需要。这种办法节约了农业基础设施的投入资金，有效加快产业化进程。据测算，该公司的标准种植示范园进入盛产期后，园区农民人均收入可增加3000元以上。

特色之二是探索了城乡建设用地增减挂钩模式。

2005年，国土资源部批准成都市作为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市；2006年，成都市第一批挂钩试点项目10个，涉及郫县、双流等8个县37个村，挂钩周转指标7324亩；2008年，成都市第二批挂钩试点入，库项目60个，涉及双流、新津等9个区县56个村，拼勾指标16114亩。

作为全国首批城乡建设用地增减挂钩试点城市之一，成都市推进试点工作中的“四个坚持”值得称道。

一是坚持尊重农民意愿。通过政策宣传、座谈走访，了解农民意愿，不愿搬迁的农户绝不强制搬迁。二是坚持“先拆旧后建新”。项目批准实施后，首先开展项目区内农民集中居住区建设，自愿搬迁的农民在退出原宅基地后进^集中居住区居住。拆旧区整理复垦并通过验收后，才能使用建新区建设用地。三是坚持融入城乡统筹。项目实施与新农村建设相结合，与节约集约用地相结合，与提高耕地质量相结合，与农业产业化和农民增收相结合。四是坚持川西民居风貌保护。对具有重要历史文化价值和生态作用的院落、林盘予以保留，不片面追求复垦面积。

目前，成都市第一批挂钩项目中，郫县、双流、锦江、青白江区的8个试点项目区拆旧复垦工作已经完成，经四川省国土资源厅验收合格。共拆除复垦零星农村居民点用地3230亩，归还挂钩周转指标2663亩，项目区新增耕地2601亩，城镇建新区占用农用地2597亩(其中占用耕地2025亩)，确保了挂钩项目区内建设用地没有增加。

北京大学的林坚教授经过研究认为，成都市城乡建设用地增减挂钩的特点是“政府主导、聚合资源、形式多样、规范操作”。

的确，成都市结合城乡增减挂钩试点而进行的土地综合整治的效果，与一般地区、一般意义上的土地整治也有了较大不同。

一是复耕成效显著，奠定农用地规模经营新基础。挂钩项目复垦的旧宅基地已按要求平整、翻耕或异地取土回填、农家有机培肥等方式改良，整理成适宜耕作的基本农田。由村社集体经济组织统一管理，采取引进外来业主或发包给本地村民规模经营的方式，推动了农用地向规模经营集中。

二是农村新型社区建设形成规模。农民集中居住区以新型社区为主、聚居点为辅，按照新农村建设要求进行统规统建或统规自建，配套的道路、管网、绿化、文体中心等设施由政府统一建设。以双流县金桥镇金沙红石村为例，挂钩试点项目向新型社区集中建房380户，1172人，形成了崭新的金沙红石新型社区，使全村集中居住率达到45％。

三是打破瓶颈筹集资金，农村基础设施得到改善。挂钩项目资金投入以政府投资为主，“专款专用、封闭运行”的方式，有效解决了新农村建设中基础设施建设的资金难题。以双流县第一批挂钩项目为例，全县已投入资金1.25亿元用于规划、道路、绿化及新型社区排水、排污管网等基础设施建设。

四是促进土地节约集约利用。通过实施挂钩项目，合理规划村庄布局，分层次稳步推进农民向城市、城镇和新型社区集中居住，原来人均150平方米的宅基地，集中居住后人均占地仅70平方米左右，促进了土地的节约集约利用。

五是有效支持灾后重建。如都江堰市向峨乡16个安置点的规划设计、地质勘探工作目前已全部完成，施工队伍已进场施工。春节前，该乡石碑岗等3个安置点已建成入住，安置受灾村民近800户、2600人；2009年3月底以前纯碱厂等3个安置点竣工；2009年6月底另有6个安置点竣工，确保受灾村民全部得到安置。

有了这两大方面的特色，成都市的展示显得十分养眼，成片成片的果园，完全可以媲美别墅的农民新住宅区等，让来自全国的参观者在艳羡的同时，也动起了回去好好利用相关政策的心思。

毕竟，这更好复制。

在现场研讨会上，徐绍史强调要“最大限度凝聚共识，形成制度性成果”。从会议上专家的发言看来，一些共识已经广泛达成：如产权问题、规划问题，土地综合整治问题、征地制度改革问题、集体建设用地流转问题。

这些共识里面，都有成都的勇气和智慧。