“城镇”体制的历史变迁

“市镇体制”或许可取代沿袭了几千年之久的“县乡体制”，成为中国社会基层治理的基础。

中国传统社会存在时间最久的基层政权组织形式是 “县乡体制”。

从先秦时期开始，“县”作为中国的基层政权组织便开始存在，同时也成为了中国最为稳定的政权建制单位。

黄仁宇先生在论及中国明代的财政管理体制及地方政权构架形式时指出：“财政管理的指导方针为：县是一个基本的税粮征收单位，府是一个基本的会计单位，省是一个中转运输单位。县衙所在地与其周边距离尽可能地以一天的旅程为限，所以县的面积或多或少被事先确定了。”可见，在中国古代所建立的国家因其建立在小农经济上而极具“内敛性”特征，所谓“县”、“府”、“省”、“州”等常设性的地方政权建制均是为了便于农业赋税的征缴、地方秩序的维续而设立。而“乡”的历史就更为复杂，中国自秦汉时期到隋朝，在县下一级设乡以承担治安、租赋、教化等社会治理功能。从隋代至清朝，乡主要是作为接受县官委派、协助县令执行政务的基层组织而存在。清末民初时期，乡级政府一度被保甲、公社等制度所取代，处于不稳定的状态。

而在西方，大致来说，其治理体制转型发生在中世纪后期及近现代时期。此时，欧美国家随着工商业的发达，形成了以“市镇自治”为基础的国家基层组织体制和治理机制。以美国为例，法国思想家托克维尔曾经高度评价美国的乡镇自治：“乡镇是自然界中只要有人聚集就能自行组织起来的唯一联合体。因此，在所有的国家，不管其管理和法律如何，都有乡镇组织的存在。建立君主政体和创造共和政体的是人，而乡镇似乎直接出于上帝之手。”托克维尔所描述的情景是19世纪上半叶的美国社会，当时工商业高度发达的大城市尚未兴起。自20世纪以来，美国等西方社会已经发生了巨大的变化，工业化大都市普遍兴起。在此期间，从整体上看，虽然各州已经通过立宪与立法等方式对地方政府进行了较多的规制，但是其高度发达的地方自治体制依然存在，市镇体制依然是其社会基层治理的基础。

自1949年以后，新中国的“政体模式”构架实践逐渐拉开序幕。1954年前后地方行政建制的改革堪称建国后最为重大的制度变革。在这一阶段，不仅省（直辖市、自治区）、县（自治州、自治县、市）、乡（民族乡、镇）三级地方政府构架初步形成，而且中国最主要的次中央一级政府区划即省、自治区、直辖市都已经初具雏形。尽管这一行政区划的调整在学术界仍存争议，但是中央政府裁撤大行政区之后直接管理省级行政区、领导全国经济建设的政权建制目标已经实现。从1978年宪法开始，中国的发展目标由“工业化”转变为“现代化”。在基层政权构架形式方面，形成了“市县并存”、“乡镇并立”的“城乡分治”体制。

未来数十年，中国城镇化速度加快，城乡区别或将逐渐消失。在基本公共服务逐步趋同化的条件下，我国可考虑“镇代管乡”或者“整乡设镇”，也可考虑将“乡”改造为县政府的派出机构。而镇政府由于有其一定的工商业为经济基础，并且有大量公共事务需要集中处理，因此虽在政治上可以隶属于县或者由市代管，但仍应保证其相对独立的职权范围。如此，“市镇体制”或许可取代沿袭了几千年之久的“县乡体制”，成为中国社会基层治理的基础。