财政法定实质化及其实现进路

摘要：

财政法定包含税收法定与预算法定两大基本原则。形式意义上的财政法定侧重于解决征税权与支出权的形式规范性问题，但是伴随着公共政策观念的变迁尤其是财政干预主义政策的盛行，税收、预算成为实现某种经济社会功能的工具，其固有的控权特性日益被削弱。在此背景下，应当寻求实质意义的财政法定，在具体税制与预算规则之上，通过财政基本法与预算法的功能分离，从财政收支规模、财政收支结构、财政收支平衡方面建构和完善相关制度，从而实现财政法定实质化。

关键词：财政法定；形式；实质；财政基本法

中图分类号：

DF43

文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2017.01.03

构成财政法定的两大支撑性原则――预算法定与税收法定，在我国近年来开展的财税法治改革中确立了其基本法律地位。《预算法》规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”、“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”，从而在立法层面确立了预算法定的原则地位。《立法法》通过规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，开启了我国税收法定主义的阶段。但是，由预算法定与税收法定所支撑的财政法定原则偏重于形式意义，其关注重心在于政府收支是否具有预算或税种实体法依据，整体秉持的是财政收支规范性控制进路。至于这一收支安排本身是否合理，如支出规模是否过高，支出结构是否存在偏离，支出额度是否有充足的资金来源，支出水平与收入水平能否实现平衡等问题，整体上尚缺乏系统的制度回应。这些问题有赖于通过财政法定的实质化及相关法治保障予以解决，其实现途径是在具体收支规则之外建立更具宏观指导意义的一般规则。目前学界正在讨论制定的财政基本法，其高于具体税收或者预算规则的立法旨意与财政法定的实质化相契合。通过财政基本法的相关制度构建，既有利于解决财政法定实质化的法治保障难题，又为明晰财政基本法的定位、协调财政基本法与现行财税相关立法的关系提供了可行途径。

一、财政法定的双重面向：历史嬗变与基本特点

财政法定是建立完善财税法治应当奉行的基本原则，确认、规范并保障这一原则的运行构成了财税法治演进的一条基本主线。财政法定是指“财政领域的基本事项应由立法机关通过法定程序制定的法律加以规定”[1]，它包含预算法定与税收法定两大支撑性原则。13世纪以来，西方国家先后确定了无代表无税收、必须经议会批准才能支出、全部财政收支都必须纳入预算、控制预算执行中的变动、防止支出超过预算总额等基本原则，归结起来即为税收法定与预算法定。在此基础上，经各国宪法、财政法、预算法、税法的确认与完善，财政法定观念得到更广泛普及。早期的财政法定主要体现为其形式意义的面向：首先，征税要素的确定必须具有明确的法律依据；其次，在将汲取的社会资源进行再分配时，必须事先将全部收支纳入预算，确保政府的一切财政行动都是在经议会批准的预算范围内、取得法定预算的授权后进行的；再次，如果事后要调整收支，亦须提请议会批准才能执行新的预算方案，尽量保持预算执行过程与最初批准预算的一致性。形式意x的财政法定具有以下特点：在控制内容上，尽管要求预算决策全面覆盖财政收支，但实际上预算对收入的控制能力十分有限，规定各项征收要素并由此划定纳税人与国家权力（利）边界的法律是税法，预算法更多是规范财政支出的法律；在控制对象上，财政收支形式控制贯穿于各级政府的财政活动，既涉及国家层面的财政收支，亦涉及地方层面的财政收支；在控制方式上，税收法定与预算法定具有严格要求。行政机关严格按照税法确定的征税要素计征相关税种的应纳税额，同样，预算一经立法机关批准通过就应当严格按照此授权范围执行。

然而事实情况是：一方面，西方国家的财政支出规模从原则建立之初不足本国国内生产总值的10%，到20世纪60-80年代已经稳居国内生产总值的30%以上，欧洲国家甚至达到50%-60%的支出水平。出现这种持续高水平支出的重要原因是在社会保护领域，与公民社会权利直接挂钩的教育、卫生、就业、养老保障支出增加。在此背景下，很难仅仅依靠预算授权的形式控制财政支出。另一方面，财政征收规模为适应支出扩张的需要亦呈现显著增长趋势。如经合组织成员国家税收增长幅度与支出增长保持同步，从20世纪70年代平均占国内生产总值29.4%上升到2006年的35.9%[2]。

面对财政收支几乎不受控制的增长趋势，西方国家从20世纪70年代开始建立财政收支实质控制制度，不仅要求财政收支活动“于法有据”，而且要求行动依据本身合乎合理正当性标准，确保收支行动的结果真正满足社会公共需要，由此彰显出财政法定的实质化发展倾向。实质意义的财政法定，更加注重财政收支的合理性，其特点为：一是在控制内容上，表现为在收支关联基础上对收支规模、收支结构、收支平衡的约束。如美国半数以上的州颁布了《征税及支出限制法》，对作为地方税收重要来源之一的财产税税率上限、财产税允许征收的增长限额、学区支出预算总额或者人均支出限额一并作出规定[3]；其《预算执行法》将联邦政府开支划分为自主支出和法定支出，规定支出增加引起的赤字必须通过增收或减支的办法得到弥补。欧盟《马斯特里赫特条约》规定从1994年起，欧盟各成员国的财政赤字占GDP的比重（即赤字率）不能超过3%，政府债务占GDP的比重（即债务率）不能超过60%；欧盟《稳定与增长公约》在进一步明确财政政策原则的基础上，确定了欧盟财政政策协调规则、过度财政赤字的惩罚规则、财政预警规则，以保证各成员国实现财政基本平衡或者略有盈余。二是在控制对象上，从国家与地方的纵向层面来看，尽管不乏针对国家收支的规定，但是更具强制约束力的是对地方征税权与支出权的控制，这也在一定程度上削弱了地方财政自[4]；从地方行政机关与立法机关的横向层面来看，不仅地方政府的财政收支行为受到拘束，而且决定公共资源汲取、分配的地方立法机关也被置于监督之下，因此，作为控制对象的不只是“政府收支”，还扩展到所有参与财政收支活动的权力主体的收支行为上。三是在控制方式上，表现为实施选择性、灵活性而非全面全额控制，即主要针对某一种或几种税收，同时设置允许增长的征税比例，或者针对特定领域或地域设置允许增长的支出比例。

二、偏向形式意义财政法定的制度反思

整体观之，我国形式意义的财政法定问题，不仅得到观念上的一致肯认，而且不同程度地付诸实践，但是实质意义的财政法定――主要表现在规范财政收支活动之“法”能否引导财政收支合理运行的问题，尚未引起立法者、执行者的足够重视，可从财政收支规模是否适度、财政收支结构是否偏离、财政收支水平是否平衡几个维度加以考量。

（一）关于财政收支规模

在《预算法》修订之前，我国立法中包含一定体现财政收支规模控制的内容，即“量入为出”。所谓量入为出，是以收入约束支出，即能取得多少收入就安排多少支出。但学界也有一种观点认为，量入为出的结果恰恰可能“诱使政府部门出于扩张支出的需要而动用政治权力增加收入”[5]，并且要让政府将支出减少到收入控制的范围内并不现实，因此主张从“量入为出”转向“以支定收”[6]。笔者认为，“量入为出”抑或“以支定收”都是将收入或支出一端固定，假设其已处于某种变动状态的条件下，考察与该收入或支出相对应的另一端的变动状况，而该收入或支出本身是否应当如此变化，则并未纳入考量范围。因此，“量入为出”忽视了“入”这个层面上的征收权滥用问题，“以支定收”忽视了“支”这个层面上的支出权滥用问题。无论从立法规定抑或实践情况来看，财政收支规模并未得到有效控制，预算执行中的增收及增支压力明显。

比较典型的是在预算执行中行政机关制定新的政策或措施，要求增加财政收支。《预算法》规定“在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施”，但如果属于“必须作出并需要进行预算调整的”，则“在预算调整方案中作出安排”。预算调整的程序性意味较浓，对收支变动的实质影响不大。更何况还有一些收支变动情形并未纳入预算调整适用范围，在这种情况下，行政机关拥有更大的追加收支的自由裁量权。从各地财政部门提交的预算执行情况报告、追加支出预算报告以及审计部门提交的地方预算执行情况审计报告中，不难发现因实施新的政策措施而追加收支已经成为一种普遍现象

笔者查阅了黑龙江省、贵州省、北京市、深圳市、郑州市、昆明市、浙江省青田县、上海市徐汇区等20余份地方省级、市级、区级预算执行情况或者财政收支审计报告，发现普遍存在追加支出的情况。导致这一状况的原因除了预算编制本身不够细化，需要预算执行中通过追加具体落实支出项目之外，一个重要原因就是同级或上级政府出台的增支政策。黑龙江省、贵州省及昆明市等省市还颁布追加支出审批管理规范，强调控制追加，但是都明确将新出台的增支政策作为允许追加的法定事由。。由于政策过程与预算过程的分离，政策措施的制定没有考虑预算成本，因此，预算执行在很大程度上演变为对外部需求的回应（直接考虑追加多少）而非控制（究竟是否应当追加），这就为预算本身带来了极大的不确定性。

此外，预算执行中发现短收，为弥补赤字而追加收支，也是无法实现有效规模控制的原因。针对省级预算执行中可能出现的短收问题，修订后的《预算法》允许增列赤字并在下一年度弥补，但由于缺乏弥补赤字的具体规定，尤其是对省级以下财政赤字的控制不足，在下一年度A算安排时很可能出现为弥补赤字而增加收入、扩大公债发行或者寻求其他财政救助的情况，从而对未来财政收支运行产生消极影响。从地方预算执行情况看，省级以下地市级财政赤字状况不容乐观，为弥补赤字，多数地方选择风险相对较低的财政救助方式，以达到在短期内实现预算收支平衡、缓解财政困境的目的。但是长期的路径依赖不仅不利于构建政府间清晰、合理的财政分权体制，导致地方基层财政自主地位进一步弱化，而且会变相激励其实施高风险行为，使地方整体财政风险不断加大。

（二）关于财政收支结构

财政收支结构反映的是财政收入来源的组成及财政支出的方向，不同的财政收支结构表明财政收支活动影响社会经济生活的不同方式和程度大小。一方面，财政支出应当用于弥补市场失灵，满足社会公共需求；另一方面，财政收入应当尽可能选择具有可税性、普遍性并且不会对经济发展产生扭曲效应的中性税收来源。

实践中存在的问题在于：一是财政支出结构控制存在定位偏差。《预算法》一方面对机关运行经费和楼堂馆所等一般公共服务支出进行原则性控制，但是由于缺乏“上限”具体内容，控制的效果令人怀疑。与此形成对照的是，《党政机关厉行节约反对浪费条例》对经费控制作出了明确规定，因此其实施效果更为明显。另一方面，《预算法》明确规定预备费支出“下限”和对贫弱地区的必要支出，以便指引预算安排在保障类支出与控制类支出之间作出优先性选择，但是与实际需求相距较大。在制定、执行具有倾斜性、保障性支出预算的过程中，各级财政一般是根据《预算法》的“下限”支出要求安排最低预算额度，无法满足现实需求。同时，《预算法》之外由其他法律规定的支出与财政收入等挂钩事项对预算分配产生影响，这也导致《预算法》自身规定的“下限”目标在多种支出需求中反而受到排挤。总之，《预算法》设置的“下限”目标实施不理想，而“上限”支出目标更容易实现。二是财政收入结构控制缺乏宏观指引。目前的改革趋势是针对具体收入类型设定目标任务，然后逐一展开，如“推进增值税改革”“调整消费税征收范围”“建立综合与分类相结合的个人所得税制”“加快资源税改革”“推动环境保护费改税”“规范税收优惠政策”等。在其他收入层面，针对政府性基金、专项收入、转移支付性收入、债务收入的管理规范亦在执行落实过程中。但是如此大面积地推动各单行税种立法改革对稳定税负的社会整体预期是否会产生消极影响，各项改革产生的综合效应如何评估，值得深入思考。同时，如果将各类收入制度改革状况综合加以考虑，则更加需要一个宏观层面的评价标准来审视相关制度改革成效，如财政收入结构是否适当（来自财政转移支付的收入与自有预算收入，或者来自专项转移支付的收入与一般转移支付收入的大小比例如何，能否确保地方政府拥有履行财政责任的基本能力）、是否可行（公债规模维持在何种水平能够保证中长期财政平稳运行）、是否公平（收入制度如何设计以使最终税负和各种费用负担在社会成员中平等分配）等。这表明有必要从宏观层面对财政收入结构控制进行“顶层设计”。

（三）关于财政收支平衡

自2013年中央三中全会提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”“建立跨年度预算平衡机制”以来，实践对预算平衡的态度发生明显转变，从要求年度内的刚性收支平衡转变为追求跨年度弹性收支平衡。2014年《预算法》修订正式确立“跨年度预算平衡机制”，进而国务院颁布《关于深化预算管理制度改革的决定》《关于加强地方政府性债务管理的意见》，对中央及省级以下政府如何通过增列赤字、限额发债、申请临时救助等方式实现跨年度预算平衡，如何强化赤字财政、公债财政背景下的预算管理作出细化规定。一系列制度改革的指向是放宽收支平衡的刚性要求。

值得注意的是，制度改革之前，严格控制赤字、公债的出现；制度改革之后，赤字、公债获得了合法身份，收支平衡并非必须在预算编制时体现出来，而是可以事后通过赤字弥补实现。问题在于，赤字及其相应弥补机制究竟是反经济周期的“应景之作”，还是经济常态下的固定模式？一旦上一年度预算出现短收，在无法通过调入预算稳定调节基金、削减支出方式实现平衡时，就可以在下一个预算年度内弥补，弥补的方式往往离不开发行政府债券。下一年度预算可能在执行过程中出现新的赤字，于是又将赤字弥补的责任推到第三个预算年度，由此周而复始，赤字、公债规模同步上升，演变为一种常态化的现象。值得注意的是，根据《2014年中央和地方预算执行情况和2015年中央和地方预算草案报告》，2015年中央和地方财政赤字将在2014年的基础上进一步增加，这是2015年国家继续实施积极财政政策并适当加大力度的必然结果。但是如何面对不断攀升的赤字规模，尤其是《预算法》规定跨年度预算平衡机制以后，如何化解年度间转移、累积的财政收支矛盾，将成为《预算法》实施中不可回避的问题。赤字财政意味着财政支出偏离收入约束，如果立法仅仅局限于提供事后弥补型平衡机制而不从源头控制财政支出与财政收入之间的偏离问题，那么收支平衡将难以真正实现。

三、财政法定实质化的进路选择――基于财政基本法与预算法分离的逻辑前提

要实现财政收支规模、收支结构与收支平衡控制，M而实现实质意义的财政法定，不宜在现有《预算法》框架下完成，更妥当的选择是制定财政基本法，在相当于财政宪法的层面上完成财政收支实质控制的制度架构，实现财政法定实质化。制定财政基本法并非学界提出的新主张，早在2006年第十届全国人大三次会议上，便有部分全国人大代表提出制定财政基本法的议案，当时全国人大财政经济委员会、财政部的回应是我国的公共财政体系正在建设完善中，尚不具备制定财政基本法的条件[7]。正是基于这一背景，不少学者提出让《预算法》承担财政基本法的职责，并据此指导《预算法》的修订。这种主张一定程度上反映在2014年修订的《预算法》中，如有关财政分权体制、财政转移支付等政府间财政关系的规定便体现了《预算法》的这一定位。但是财政法定实质化应当在《预算法》之外通过独立的财政基本法的形式加以实现，主要基于以下考虑：

第一，《预算法》与财政基本法的分离乃必然趋势。财政基本法是“规定财税法基本制度、能够指导财税法各个领域的法律”[8]。其功能定位是引领收入、支出、管理、监督、问责等各项财政活动，其在内容体系上具有基础性、原则性、概括性、稳定性，在适用范围上具有普遍性、一般性。正是由于财政基本法作为财税领域基础性法律的定位，在立法例的处理上，国外一般采取两种模式：一是纳入宪法，在宪法中专章规定财政基本事务，如《德国基本法》第10章规定“财政制度”；二是单独立法，如《日本财政法》对财政预算、决算、政府收支划分等事项作出原则规定。预算法一般作为宪法、财政基本法之下，规范预算收支管理活动及运行程序的法律，在功能定位（集中于政府支出权控制）、内容体系（涉及预算收支管理与运行程序的具体规定）及适用范围（主要规范支出预算）方面均不能与财政基本法等同。目前由《预算法》承担财政基本法的部分功能，更多是基于法治不完善时期的立法技术处理。伴随着《预算法》修订后财税立法的密集出台，预算管理中存在的具体问题被逐个纳入法治规范视野，制定财政基本法必然是大势所趋

财政部长楼继伟在解读中央四中全会精神时指出：“依法理财是依法治国的重要组成部分，加强财税立法首先要研究制定规范中央和地方财政关系的财政法律制度。总的看来，《预算法》是预算管理的程序法。在修订《预算法》的基础上，还应制定财政基本法、财政转移支付法等实体法。”2015年3月，全国人大代表赵冬苓女士向全国人大提交了制定财政基本法的建议，呼吁尽快启动立法程序，积极回应社会关切，推进国家治理体系现代化建设；“两会”期间，主题为“制定财政基本法，加快建立现代财政制度”的财政基本法研讨会也在北京举行，探讨其立法意义及体系构成。（参见：滕娟.专家：制定财政基本法 管住政府的钱袋子[N].财会信报（数字报纸），2015-03-23.）。

第二，财政法定实质化在《预算法》框架内无法实现。首先，财政法定实质化强调对收支权力的全面控制，行政机关及其他影响资源汲取、分配的主体之行为都要求被纳入法治化轨道。《预算法》的主要任务是“规范政府收支行为”，在约束其他参与者的财政行动方面先天不足。其次，财政法定实质化强调收支关联，财政收支关联是财政收支规模、结构、平衡控制的内在要求。在收支规模上，量入为出或者以支定收在单向控制某一方的情况下实际上无法实现控制目标，必须将收入与支出关联起来；在收支结构上，偏重经济建设的支出结构在收入汲取方式上往往偏向流转税收，并且在自身税权无法满足支出需求的情况下又偏向公债融资，使得财政收入结构中公债的比例过大，因此，财政支出结构与收入结构相互影响，应当一并控制、双管齐下；在收支平衡上，更有赖于收入与支出两方面的有机联系，这种联系并非简单指数量上静态的相等，而是在一定周期内通过收支两方面的共同努力，对收支增长实施动态控制。重在规范支出预算的《预算法》无法对规范收入预算、建立财政收支的制度关联作出进一步回应[9]。再次，财政法定实质化强调收支行为应当具备合理性，要求收支规模适度、收支结构相称、收支水平均衡。《预算法》的重心则放在财政行为的规范性治理上[10]。

第三，财政法定实质化的实现进路与财政基本法“立宪”本质相契合。实现财政法定实质化不仅要求“于法有据”，更有赖于从源头上对授权的“依据”本身建立控制规则。财政基本法就是这样一种“规则的规则”，它是财政领域的根本大法，即财政宪法。在布坎南的“财政立宪主义”理论看来，用预算控制政府虽必要但不充分，因为各方参与者可能基于短期利益考量而支持扩张性的财政行动。因此，他主张用财政“立宪”的过程克服各方参与者的短期行为，通过对适用于无限期未来的税收政策作出规定，并从决策程序（如建议特殊多数决策规则、税收与支出同时决策规则等）和预算规模（如建议规定税收与支出占GDP的份额）两方面对财政支出进行控制，从而达到根本性控制征税权与支出权的目的[11]。可以说，财政“立宪”过程满足了财政法定实质化的法治保障需求。

第四，财政法定实质化纳入财政基本法有利于厘清立法边界。学界对制定财政基本法的必要性、立法意义已基本达成共识，在内容设置上亦认可将政府间的财政关系纳入财政基本法，但除此之外，财政基本法还应当包括哪些“财政收支基本法律制度”，它们与保留在《预算法》中的收支制度有何区别，如何协调财政基本法与现行立法的关系，学界对此仍然存有争议。笔者认为，将财政法定实质化纳入财政基本法，作为区别于《预算法》具体规则的“收支基本法律制度”的组成部分，恰恰为处理立法关系难题提供了可行选择，有利于避免财政基本法与其他法律的内容交叉或简单重复。

四、财政法定实质化的法治保障

（一）财政收支规模控制的制度建构

1.收支规模控制的依据应当上升到立法层面

收支规模控制的依据，也就是指引具体预算安排的财政收支政策及相关标准。财政收支政策可以相对原则和抽象，它反映国家通过财政收支手段干预经济社会生活所秉持的基本立场与态度。首先，纳入财政基本法的收支政策应当具有跨周期性，即政策不受周期内的特定经济社会形势所局限，能够统筹当前利益与长远利益，保持较长时期的相对稳定。目前，我国从中央到地方正在全面推M的中期财政规划管理改革，与这一跨周期的政策要求相契合。其次，纳入财政基本法的收支政策应当体现预算编制的约束性，即收支政策约束年度预算的编制。在跨周期财政收支政策的基础上编制年度预算，是世界上多数国家实行的财政预算管理模式。它不仅有利于清楚说明现行财政政策对收支的影响，而且能够在相对较长的周期内评估新制定政策的预算成本，预测财政收入与财政支出情况，确保财政支出与可用的财力资源相匹配，从而有利于对财政收支的有效控制。我国可以在吸收既有立法及实践经验的基础上，将《预算法》、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》、《关于实行中期财政规划管理的意见》中涉及财政政策、中期财政规划及年度预算编制的内容进行整合，上升到财政基本法的层面，明确规定财政收支政策基础上制定中期财政规划的方式及其对年度预算的约束效力。

财政收支标准相对于财政收支政策可以更具体和更具操作性。所谓财政支出标准是指在预算授权之外决定支出数量或者支出行为的依据。由于财政支出涉及政府公共职能的履行与公共产品的提供，因此，其支出标准可从正面权力清单――授权性标准（允许一定限额之下或者以一定定额支出）与负面权力清单――禁止性标准（直接禁止某种支出行为）的角度加以规定。财政收入标准，是指具体税制之外决定收入数量或收入行为的依据。考虑到财政收入的课征（无论是税收还是非税收入形式）意味着财富从私人向公共部门的转移，构成对私人权利的减损，因此在财政基本法中可侧重规定收入课征权的“负面清单”，从纳税人人权保障的角度形成课征权不得介入的“课征”，如建立“最低生活费不课税”“生存权财产不课税或轻课税”“租税不得侵犯人民生存权，亦不得对社会救助金课税”等基本原则[12]，以约束各税种或非税收入立法，为相关制度安排的正当性提供判断依据。

2.收支规模控制方式应当多元化

借鉴他国有益经验，可以灵活多样地采取允许增长比例控制、单项支出限额控制、特定税种税率及减免税控制等多种方式。允许增长比例控制给予了支出增长的适度空间，不妨碍政府履行其承担的公共职责，同时又考虑了财政自身限度，是一种可行的收支规模控制方式。在具体设计时，可与GDP或者财政收入挂钩，以保持一种可以调节的适应通货膨胀、人口变化的支出水平。单项支出增长限额针对特定支出项目实施限额控制或者设置允许增长的比例，其特点是控制的直观效应显著，亦便于社会监督，可适用于一般公共服务支出的控制。特定税种的税率及减免税控制一般选取地方税中对地方收入影响较大的主体税种实施，其前提是地方拥有自主设定税种税率或实施减免税的财政权力，因此该种控制方式与财政分权体制的完善以及地方税体系的建构密不可分。需要首先明确未来的制度变迁能够赋予地方规范内的财政自空间究竟有多大，如是否拥有独立税收立法权以决定某一税种废立、税率设置、减免税条件，抑或只拥有对既定税种的税率调整权、减免优惠权，还是仅仅享有幅度范围内的有限税率调整权，进而有针对性地采取控制措施。越是与地方经济关系密切而又不危害国家宏观经济利益的税种及其相关税权，越有可能配置给地方，基于激励与约束并重的制度考量，就越需要进行相应控制。需要注意的是，财政基本法作为“规则的规则”应当具有稳定性、普适性、长期性，而上述控制方式从适用范围、影响程度、存续期限等方面看，往往具有较强的灵活性、针对性、阶段性，需要动态考量其实践运用效果并及时作出调整和修正，因此，预留一定弹性空间实属必要。协调两者矛盾的途径是：在财政基本法中通过概括加列举方式进行规定，确定每一种方式的实施依据和适用对象，具体选择则留待立法机关进行自由裁量。

3.收支规模控制对象涵盖多项指标

收支规模控制对象不局限于单项指标，而是包括财政支出、财政收入、赤字、公债等在内的反映财政运行状况的全方位指标。关于支出控制问题，笔者将在财政收支结构控制部分做进一步探讨，这里侧重对公债指标控制加以阐释。

《预算法》仅规定了地方债总的发行限额，未规定各地发债额度如何设置。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出了“分地区限额”的整体思路，即在对地方政府整体债务实行限额管理的前提下，由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内分地区确定，并报国务院批准。分地区限额确定的依据是各地区债务风险、财力状况。由此可见，对各地发债规模的控制基本是在行政权力体系内部完成的，这种自上而下的行政性决定方式无疑会增大中央政府与地方政府在发债融资方面的权力博弈空间，尤其是在地方税体系建设尚显滞后的背景下，如何争取更大额度的发债规模，可能成为地方政府拓展财源的一条现实途径，这就为地方政府“跑部钱进”提供了新的动力。同时，地方债信用评级制度缺失，亦使这种行政性决定方式面临究竟是否科学、客观的质疑。因此，笔者认为对地方债发债规模的控制应当在更为公开、透明、民主的决策机制中实现，并对相关的信用评级制度予以完善。财政基本法承担的责任之一，便是划定地方发债权的界限，确认利益相关者在发债决策程序中的权利与职责，规定地方债规模控制的基本依据，克服行政性内部决定的恣意。

（二）财政收支结构控制的制度建构

1.控制一般公共服务支出与法定支出

对于一般公共服务支出，应设置“上限”原则。将此类支出总额控制在一定比例之内，或者对该类支出允许增长的比例控制在一定范围之内。在“上限”控制方面，我国财政实践中不乏先例。财政部2013年发出通知（以下简称财政部通知）

，要求中央国家机关各部门对2013年一般性支出统一按5%比例压减，并列出具体细目。财政部通知重点针对一般公共服务支出类别，列举性规定具体受限的费用项目，并且实施年度控制。财政基本法在针对该类支出上限的设置上，可以采取概括式（不必列举具体细目）且不以年度为限（长期有效）。

对于法定支出，应从多个方面加以控制。法定支出是在预算之外由单行法律法规或者政策性文件直接授权进行的支出，不受年度预算拨款程序的限制，在预算中体现为预期支付或者强制性支付。对法定支出的控制通常只有诉诸修订立法，或者借助“PAYGO”（pay as you go，亦被译为现收现付）机制，要求新增法定支出必须提供收入来源或减少其他支出。但是修订立法本身并不容易，而且“PAYGO”机制只作用于新增支出部分，对已经存在的法定支出，即使因为符合资格条件的公民人数上涨或者生活成本增加而自动提高了支付水平，也不会启动该机制[13]。基于此，可以从成本审查、补偿来源与立法后评估几方面努力。财政基本法可以建立政策法规的预算成本审查机制，对于那些足以改变既定预算安排的政策法规进行成本审查，控制可能作出影响收支水平的立法机关权力，避免出台不具合理性的支出项目；对于确需增加的支出项目，可以从财政收支关联的角度，规定新增法定支出的条件，即减少其他支出或者确定足够的收入来源；对于已经确定并安排的法定支出，通过建立绩效评估机制，跟踪项目绩效状况，根据评估结论实施清理退出[14]。

2.将财政收入结构纳入控制范围

财政收入结构控制的重要目标是为目前分散进行的各项收入制度改革提供宏观指引，保证各项收入负担稳定、适当、可行与公平。财政基本法应当确保财政收入结构稳定，使收入负担者产生理性预期，避免过于频繁或者单一进路（单方面减税或者增税）的变动。确保财政收入结构适当，使财政收入的来源结构与财政责任的自主履行保持匹配，以便各种收入来源形成互补，合力支持一级政府履行责任，而不是对责任履行造成妨碍。确保财政收入结构可行，使财政收入结构安全、可持续运行，尤其是在信用筹资――公债控制方面，应当强化公债外部结构控制（反映公债和GDP及财政收入的关系）与内部结构控制（反映各种债务类型之间的关系，如内债和外债、中央债和地方债、短期债和长期债、到期债务和新增债务的配置结构等）。确保财政收入结构公平，使收入负担者承担与其能力相当的课征义务，明确量能课税的基本原则。

（三）财政收支平衡控制的制度建构

1.强化赤字事前控制

根据修订后的《预算法》，收支平衡可以动态实现，赤字存在亦不必“遮遮掩掩”，但关键是如何把收支平衡落到实处，对赤字实施必要的事前控制。从欧盟及美国的立法情况看，其采取的赤字上限原则在实施效果方面均不尽人意，说明在实践中贯彻刚性的赤字上限约束机制是比较困难的。事实上，赤字控制目标并不是要_成单一的收支数量平衡，而是可以通过收支规模、收支结构控制的“系统工程”实现，这也正是美国修订立法转而采取特定类型支出控制以及强调收入来源的原因。基于此，我国财政基本法不必强制性规定赤字限额，而是可以重申财政平衡、财政责任的基本原则，在此基础上重点完善特定类型支出以及公债融资的控制机制，从源头减轻支出扩张对财政平衡带来的压力，同时强化中期收支控制的财政规划体系，保持规划期内收支水平的相对稳定。

2.完善赤字融资控制

弥补赤字除了通过动用预算稳定调节基金、减少支出实现平衡外，主要就是通过发债融资加以解决。赤字融资债券的发行、管理、偿还、评估等活动，应当遵循与一般建设公债不同的控制原则。从实现财政收支平衡的角度出发，应当在财政基本法中明确地方债的赤字融资目的与清偿存量债务目的，同时对发行赤字融资债券制定严格的控制原则：（1）发债规模限定性原则，即限量发债。赤字融资债券与建设投资债券都须在一定限额管理下发行，但因为赤字融资债券目的的特殊性、影响财政安全的潜在风险性，其额度控制应更加严格，我国可以借鉴美国经验，将此类发债的规模与年度财政支出规模联系起来确定恰当的比例

例如，《美国州议会立法程序》规定：“因紧急事态或税收失败而引发财政赤字时，本州依照法律可发行的公债数额不得超出本州当年财政年度拨款总额的25%。”。（2）发债时限短期性原则，即短期发债、限期偿还，这是各国关于赤字融资债券的立法通例。赤字融资债券应当限定发行不超过1年的短期债券，避免新债、旧债风险叠加，加重债务危机。（3）发债条件应急性原则与穷尽性原则，即发行赤字融资债券的时机须是发生影响财政稳健的紧急事态，例如，美国一些州宪法中便明确规定禁止通过发债弥补经常性年度预算赤字，并且发行此类债券是在其他措施都失效的情况下采取的补救性措施。

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