农村学前教育政策研究论文

[摘要]改革开放30年以来，我国农村学前教育政策经历了两个主要阶段：第一个阶段是依靠群众集体和教育部门共同发展农村学前教育；第二个阶段是依靠社会多元化供给发展农村学前教育。目前我国农村学前教育发展中的主要问题有：应试教育的冲击导致学前班“小学化”“成人化”倾向严重；幼儿教育行政网络在政府机构精简中受到冲击，在园幼儿安全隐患普遍存在；农村幼儿教师身份不明，来源困难，师资队伍老化。政府是社会的主导和管理部门，利用财政经费支持引导幼儿教育，规范和管理幼儿教育是其不可推卸的责任。

[关键词]改革开放；农村学前教育；教育政策

一、改革开放30年农村学前教育政策简要回顾

改革开放30年，我国农村社会发生了翻天覆地的变化，伴随着这种巨大社会变迁，我国农村学前教育政策也经历了重大调整。

(一)第一阶段：依靠群众集体和教育部门共同发展农村学前教育

十一届三中全会以后，伴随着农村家庭联产承包责任制的推行，农村社会生产力水平不断发展，农民经济收入不断提高，农村家庭对于教育的需求与重视程度也空前增强。同时，党中央提出“要实现四个现代化，关键是科学技术现代化；培养科技人才，基础在教育”。为此许多省市都掀起了农村教育综合改革的探索活动。为加强对幼儿教育工作的领导和管理，1978年，教育部恢复了幼儿教育处，各省(自治区、直辖市)的教育厅也恢复幼儿教育行政管理机构和教研机构，配备专职或兼职的幼儿教育行政干部和教研人员，形成由上而下的统一领导、分级管理的领导体制。1979年，全国托幼工作会议在北京召开，并决定在国务院设立托幼工作领导小组及其办事机构，负责研究和实施有关托幼工作。此外，为保证和提高农村学前教育质量，部分省市在县乡两级设立幼教专干和幼教辅导员，并选派懂专业的干部担任公社(乡)中心幼儿园园长或公社(乡)幼教辅导员，负责乡村幼儿园(班)的业务指导。幼教管理体制的健全以及教育管理部门对农村幼儿教育事业的业务指导大大促进了我国农村学前一年教育的普及与发展，也为我国农村学前教育事业在20世纪80年代末至90年代初期达到顶峰奠定了强有力的制度与组织保障。例如：湖南省桃江县自1980年开始健全幼教辅导网，全县47个乡镇都配备幼师辅导员，县财政每年设立有1万元幼教专项经费，用于对幼儿教师的业务培训与教研活动的开支。这种培训与教研活动的开展有效保证了乡村幼儿教育的保教质量，大大提高了农村幼儿的入班率。据统计，1985年桃江县共办有幼儿班(学前班)599个，3～6岁幼儿的入班(入园)率高达85％。

此外，针对我国社会主义初级阶段生产力水平不高，国家财力有限，在农村地区尚无法普及学前三年教育的实际情况，有关教育行政部门认为举办一年制的学前班是当前发展农村幼儿教育的最佳途径。为此，1986年6月教育部印发了《关于进一步办好幼儿学前班的意见》，大力推动农村学前班的发展，并使得学前班在过去20多年中成为农村幼儿教育的传统办学模式。据统计，1989年全国学前班人数占在园(班)幼儿总数的47.3％，其中农村学前班幼儿数占农村在园(班)幼儿总人数的60％以上。群众集体和教育部门共同发展政策的提出，是积极应对集体经济解体、村社无法继续独立承担农村幼儿教育重任的一种理性选择，它有力地保障了20世纪80年代以来我国农村学前一年教育的普及和发展。

(二)第二阶段：依靠社会多元化供给发展农村学前教育

20世纪90年代后半期，我国开始进入社会主义市场经济时代。在社会主义市场经济的冲击下，教育产业化、教育市场化的呼声一浪高过一浪。有幼教专家提出：“市场是幼儿园生存、发展的决定因素，幼儿园的命运不再掌握在行政部门手中，有了市场，幼儿园才能谈得上生存和发展……广大幼教工作者要认识到，幼儿园具有多重性，它是基础教育的一部分，但不属于义务教育；它是公益性的事业，但具有产业性。多年来，我国一直将幼儿园作为福利单位，但随着国家经费的削减，幼儿园已经不再是福利部门。”

在幼儿教育市场化、社会化观念的冲击下，我国从20世纪90年代末开始对幼儿园办园体制和管理体制进行改革。1996年，国家教育委员会颁布《幼儿园工作规程》明确规定“幼儿园的经费由举办者依法筹措”。1997年，国家教育委员会的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》再次强调：“幼儿教育属于非义务教育，发展这项事业应坚持政府拨款，主办单位和个人投入、幼儿家长缴费、社会广泛捐助和幼儿园自筹等多种渠道解决。”“家长送子女入园应当承担费用。”2003年《国务院办公厅转发教育部等部门(单位)关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》([2003]13号)提出未来我国幼儿教育改革与发展的目标是：“今后5年(2003-2007年)幼儿教育改革的总体目标是形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。”这个阶段我国幼儿教育在政策选择上的一个显著变化就是淡化幼儿教育的福利性，强调幼儿教育具有群众性、地方性和社会性等特点。

在农村地区，我国幼儿教育也同样经历着由“集体和教育部门供给”向“社会化多元供给”转变的历程。“幼儿教育社会化多元供给”旨在推进非政府力量与政府携手举办幼儿教育，共同提供幼儿教育资源和民主管理幼儿教育。这种政策选择的最初目的是想调动社会各方面的力量办学，从而减轻政府的财政负担。但这种“多条腿走路”的美好愿望在政策出台的初期阶段似乎没有达到初衷，导致“九五”“十五”期间我国农村幼儿教育事业出现滑坡现象。据统计：2005年全国农村幼儿园所数由1995年的10.67万所下降到6.0221万所，减少43.56％；在园幼儿人数也由1995年的1624.90万人下降到1016.9235万人，减少37.42％。在各类办园体制中，集体办园下降的幅度最大，集体办的幼儿园所数在整个幼儿教育事业中所占的比例已经由1995年的63％下降到了2005年的19％；在园幼儿人数已经由52％下降到了11％。

二、目前农村学前教育发展的主要问题

(一)应试教育的冲击导致学前班“小学化”“成人化”倾向严重

20世纪80年代兴起的学前班主要附设在小学内，由小学统一领导和管理。一般学前班每周上课12～16节，每节课多为30～40分钟。教材一般使用省级编制的一年制学前班试用教材，也有自编教材，没有强求统一。学前班每班设有主任教师1人，有的由主任教师1人包揽全部保教工作，有的由教师多人分担各项保教工作。学前班教师多由聘请的民办幼儿教师或代课教师担任。但20世纪90年代以来，受应试教育的影响和冲击，部分小学领导和学前班教师过于强调学前班教育为小学入学做准备，在教育教学过程中不顾幼儿身心发展特点，提前在学前班对幼儿进行小学教育。个别学前班甚至直接使用小学一年级教材，以学拼音、写字、做数学题为主。有的学前班虽使用了学前班教育用书，但并不注重将游戏作为幼儿一日活动最基本的形式，而是由教师进行集体授课。教师在教学中一味将知识灌输给幼儿，不重视创设幼儿自己获取知识、经验的场所、条件和环境，忽视幼儿的主体性，忽视让幼儿在“玩中学，学中玩”。这使得幼儿坐得多，活动得少；统一要求多，自由活动少；说话多，动手少。这一切严重影响了我国农村学前教育质量的提高，不利于幼儿身心的健康发展。

(二)幼教行政网络在政府机构精简中受到冲击，在园幼儿安全隐患普遍存在

目前，我国大部分省市的教育行政部门均未能设立专门的幼儿教育管理机构和专职幼教管理人员，各级幼教管理机构普遍并入基础教育处(科)。市县两级教研机构中大多没有设置专职幼教教研员。此外，我国有关幼儿教育的规章制度，大多数是教育部门颁布的文件，缺乏法律效应，同时也缺乏配套措施；尤其对于民办幼儿教育机构的管理一直缺乏一整套统一规范的机制，加上教育行政部门内部审批与管理关系未能理顺，个别地方甚至出现只批不管的现象。目前我国大部分乡镇及村一级的民办幼儿园都是“家庭作坊式幼儿园”。这些幼儿园办园条件简陋，园舍条件差，基本设施不健全。在笔者走访的乡村幼儿园中几乎所有幼儿园都仅有几间房子，外加一间午休房和一间厨房。由于幼儿园场所小，床位紧张，大部分幼儿园都是几十个幼儿集中在一间午休房内。一般都是两个或两个以上的孩子挤在一张小床上，共盖一床小被子，个别幼儿园还使用了上下双层式的床位。幼儿园的卫生、消毒、安全都极不规范，幼儿的饮食也很粗糙、单一。目此外，在我国许多乡镇存在大量无证的“黑市幼儿园”，在园幼儿的安全隐患普遍存在，幼儿身心健康难以保障。

(三)农村幼儿教师身份不明，来源困难，师资队伍老化

长期以来，对我国农村幼儿教师的身份一直没有一个明确的说法，他们既不属于民办教师，也不是代课教师，只能称之为农村户口幼儿教师。1987年，《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工请示的通知》([1987]69号)下发后，各地陆续将托幼工作由妇联主管移交教育部门。20世纪90年代末，我国民办教师通过“关、转、招、辞、退”等多种方式转为公办教师。但在民办转公办的过程中，我国乡村幼儿教师却被排除在外，这大大挫伤了乡村幼儿教师的工作积极性。许多优秀乡村幼儿教师要么离开长期从事的幼教工作岗位，要么从乡村小学出来独立举办民办幼儿园。许多村小学前班由于教师的流失而无法维持下去。目前，我国农村民办幼儿园数量不断上升，幼儿园的办学条件也大为改善，制约乡村学前教育发展的最大问题就是专业教师的缺乏。据某市幼教专干介绍，从20世纪90年代以来，该市没有增加过一个幼儿教师编制，由于公办幼儿园没有编制，即使条件再好，也难以吸引正规学前教育专业的毕业生。某乡中心幼儿园园长也抱怨说：“现在的年轻人都不愿意在乡村工作与生活，我们幼儿园虽然条件不错，我们给出的工资待遇也比县城同层次教师工资每月高100～200元，但是还是招不到合格的幼儿教师。因为乡村生活太单调，这些年轻的女孩子不愿意过这种生活……”这说明乡村幼儿园过低的经济收入，没有任何保障的身份地位以及单调与艰苦的生活、工作环境抑制了学历和专业合格的年轻幼儿教师向乡村的流动，这导致农村幼儿教师队伍老化，师资队伍建设面临很多具体困难。据统计，在我国农村幼儿教师中拥有本科及以上学历的比例不足2.7％，高中以及高中以下学历的教师比例仍占67％。而农村幼儿教师的职称情况更是令人担忧，全国农村地区未评职称的幼儿教师人数高达162587人，占农村幼儿教师的71％以上。

三、对策与建议

回顾我国30年来农村学前教育发展的历程，我们可以清晰地看到不管是改革开放初期的“依靠群众和教育部门办园”的两条腿走路，还是到当前“社会多元化供给”下的多腿走路，我国幼儿教育政策选择中并没有为政府开脱责任，政府也没有理由撤资或减少投资。相反，政府的责任增大了，政府是社会的主导和管理部门，政府利用财政经费支持引导农村幼儿教育，规范和管理幼儿教育是其不可推卸的责任。为此，我们建议：

第一，设立学前教育专项经费，增加幼儿教育财政投入，形成以财政投入为主的农村学前教育经费投入体制。幼儿教育虽然以地方投资为主，但上级政府，尤其中央应带头设立幼儿教育专项经费用于转移支付，并对地方财政起示范和引导作用，促使地方财政也能配套设立幼儿教育财政转移支付项目，只有这样才能真正形成以财政投入为主体的农村学前教育经费投入体制。

第二，充分利用农村义务教育闲置资源，坚持以公办小学附属幼儿园(幼儿班)作为农村幼儿教育的基本办学形式。我们建议依据“实用、够用、耐用”的原则制订农村幼儿园(班)的基本标准，在推进农村学前三年普及的过程中，各县(市、区)应统一规划，将闲置校舍改建、扩建为幼儿园，将适合做幼儿教师的超编小学教师培训后调整到幼儿教师岗位上来。

第三，在人口较分散的农村举办“幼小五年一贯制学校”，将学前三年教育纳入义务教育管理体系，建立和完善农村“幼小一体化”管理体制。我们建议在人口比较分散的农村地区，在举办小学寄宿制学校时，三年级以上集中办学，小学一、二年级与幼儿班的大、中、小班合并办学，举办“幼小五年一贯制学校”，同时把幼儿教育与小学教育作为一个整体，实行“幼小一体化”管理，将农村学前教育纳入农村义务教育管理范围，这样既能推动农村学前三年教育的普及，又能解决公办幼儿园与民办幼儿园之间的恶性竞争以及农村幼儿提前入学的问题。

第四，修订教师编制标准，明确农村公办幼儿园专业教师的身份与待遇，确立公办教师为主体的农村幼儿教师体制。针对当前农村幼儿教师极度缺乏、队伍老化、现有年轻教师难以安心从事农村学前教育工作等问题，我们建议政府修订教师编制标准，增加农村公办幼儿教师的编制，并最终形成以公办教师为主体的农村幼儿教师体制。在具体执行过程中，我们要特别关注和照顾那批早在20世纪80年代就开始从事农村幼儿教育工作的中老年教师，应优先给予他们公办教师的身份与待遇，消除他们的后顾之忧，真正做到让他们“老有所养，老有所医，老有所靠”。