问题银行的救助:北岩挤兑事件引发的思考

收稿日期：2008-04-07

作者简介：周良(1978-)，男，江苏兴化人，汉族，上海财经大学金融学院博士研究生；研究方向：金融学。

1．数据来源于House of Commons.Treasury-Fifth Teport[N/OL]，http//www.publications parliament uk/pa/cm200708/cmselect/cmtreasy/56/5602.

2．英国议会2008年2月21日通过了将北岩银行国有化的议案，授权该国政府将北岩银行的所有股份暂时归入其名下，并由独立的审计机构来计算股东的收益。这也成为上世纪70年代以来英国的首起企业国有化案例。

3．目前英国财政部、英格兰银行和FSA之间三方协定的建立基于1997年签署的谅解备忘录，该备忘录于2006年更新。

4．该机构是以前8个相关机构的合并，从2001年开始运行。FSA为FSCS的运行制定规则，包括要求赔偿的合格性以及赔偿限额，FSCS在操作上是独立的公司，但是对FSA和财政部负责。

摘　要：2007年8月，英国北岩银行发生了自维多利亚时代以来的英国银行业首次零售存款挤兑事件。本文介绍了英国对北岩银行的救助，认为从中暴露出英国当前财政部、英格兰银行与金融服务局的三方协定存在缺陷、银行破产清偿机制不健全和存款保险机制安排不合理等问题，指出应当从中汲取的教训，并结合我国实际提出了完善监管合作机制、建立问题银行风险预警机制和早期纠错机制、建立存款保险制度来完善我国问题银行救助机制的相关建议。

关键词：问题银行；“北岩”挤兑事件；最后贷款人；存款保险

一、“北岩”挤兑事件背景介绍

英国北岩银行(Northern Rock plc，亦称诺森罗克银行)一直是英国东北部地区两家富时指数100(FTSE 100)公司之一，是英国国内的第五大抵押贷款机构。近年来北岩银行的资产业务大幅扩张，主要集中于英国的住房抵押贷款。为了维持资产业务的高速增长，北岩银行同时也改变了其负债策略，在零售市场存款停滞不前的条件下，转而从全球金融批发市场上大量融资。从1999年起，北岩银行跟随国际从“发起到分散”(Originate to Distribute)的潮流，不再将贷款持有到期，而是将抵押贷款打包出售给投资人，并以此为抵押进一步融资。其负债结构相应发生了很大变化，零售存款和零售贷款实发资金的比例从1997年的62．7％下降到了2006年末的22．4％1，这一比例比其他很多与北岩银行性质类似的银行都要低。

北岩银行的这种融资策略一旦遇到批发市场出现流动性不足就暴露出巨大的风险。从2007年3月起，北岩银行注意到美国次贷危机可能引发的市场流动性紧缩，对其资产和负债策略作了相应调整，多样化了其在全球金融零售市场上的融资结构。尽管如此，2007年8月9日，北岩银行还是受到全球金融系统尤其是美国次贷抵押市场的影响而遭遇了融资困难。8月16日，北岩银行首次考虑向英格兰银行寻求紧急援助。英格兰银行应北岩银行申请向其紧急注资，具体注资细节于9月14日凌晨敲定，并于早7点公布。令人吃惊的是，英格兰银行的注资声明公布以后，北岩银行出现了大规模的挤提。自此，直到9月17日英国财政部公开表示存户能拿回他们的存款，英国银行业经历了自维多利亚时代以来的首次银行挤兑风波2。

二、英国对“北岩”银行的救助及暴露出的问题

(一)对北岩银行的救助

1、在8月事件开始时，英格兰银行关注道德风险而未采取行动。北岩银行刚开始向英格兰银行提出贷款申请时，英格兰银行拒绝提供长期且抵押品质量低的低息贷款，认为这样做会鼓励道德风险行为，而实行惩罚性利率并要求高质量的担保则有助于提高对银行流动性的管理。

2、9月以后英格兰银行的做法发生了改变。随着市场形势变得更为严峻，英格兰银行采取行动，接受了流动性较差、期限长的抵押，北岩银行获得以高于Liborl％的惩罚性利率的融资，为自己的冒险行为付出代价。古德哈特和黄(Goodhart,C.and Huang,H.，1999)认为，无流动性但有清偿力的银行不能从其他银行借得款项，最后贷款人向市场提供资金支持会导致准备金供给总量的增加，而向问题银行提供资金支持则不会导致准备金增加。大银行的破产将打击整个银行系统的信心，所以大银行即使没有偿付能力，最后贷款人也应进行救助。

3、英格兰银行作为最后贷款人进行了公开操作。汉弗莱(Humphrey，1999)认为，考虑到央行向银行提供流动性援助往往意味着银行出现了问题，从而可能加速银行问题恶化和导致挤兑，因此央行的最后贷款有时需要秘密进行操作。但英格兰银行作为最后贷款人的秘密操作存在法律和实际操作两方面障碍。在法律上，建立在欧盟市场滥用指令(Market Abuse Directive，MAD)基础上的英国国内法要求，一旦银行获得紧急的流动性援助，就需要管理层向股市进行披露，说明银行的现状，以防止市场被误导；另外一个现实的困难是在操作中难以真正做到秘密操作。

4、英国财政部宣布对存款担保。英格兰银行宣布利用银行抵押提供贷款援助后，不但没能恢复公众信心，相反还引发了恐慌。古德哈特(Goodhart，1995)认为，在大规模的系统性危机中，当央行无法自行消化时，政府其他机构也可以成为最后贷款人，对出现危机的银行进行援助。

(二)暴露出的问题

1、英国财政部、英格兰银行和FSA三方协定3在处理银行危机方面存在缺陷。在北岩银行向央行申请援助以后，三方当局及北岩银行本该在最快的时间内落实后续救援方案并及时予以公布，而非在数天之后才作出决策，但三方当局相互意见不一致，没能在事前就相关安排达成一致，宣布政府对北岩银行存款实施担保，从而对发生挤提产生了恶劣的影响。可见，目前的三方协定安排缺乏清晰的领导架构和有效的公众沟通机制。在协定中三方当局的角色分配不够明确，其各自所应承担的责任以及拥有的权力也不明晰。三方协定没有一个明确的领导实体，以负责对金融稳定和危机处理进行协调。

2、英国的银行破产清偿机制不健全。英国是G7国家里唯一一个没有专门的银行破产清偿机制，而是依据普通的公司破产法对银行破产进行处置的国家。当前的三方协定不具备快速处理问题银行的手段，问题银行的存款不能被冻结，相关权力机构也不具备法律权限对银行进行处理。与此同时，除非银行出现明显的清偿力问题，权力机关不能让银行倒闭，这样政府就对银行的股东和投资人提供了隐性担保，而存款人即使得到了足额返还存款的保证，通常也需要等上很长一段时间才有可能得到存款返还。而美国FDIC

的“及时纠正措施”(Prompt Corrective Action，PCA)机制比较好(阙方平，2001)。当银行触动触发机制(trigger)后，权力机构可以立即采取行动，将问题银行转为公众所有，冻结其所有存款，由过桥银行(Bridge Bank)接管并继续经营该银行，与此同时，寻找一个长期的解决方案。无论是作为一个单独的银行还是别的银行的一部分，其目的是使问题银行迅速恢复健康，并将其返还给私人部门。FDIC的这种被称为“过桥银行”的做法不用等到银行最后倒闭时才采取行动，对出现流动性问题的银行包括大银行非常有效。

3、英国存款保险机制安排不合理。首先，对北岩银行来说一个不同寻常的现象是：许多个人客户在北岩银行存款相当多，触发他们决定抽回资金是因为最高补偿相对较低。英国当前由金融服务补偿机制负责存款补偿4。在存款的赔偿金额上FSCS采取的是联合保险的方式，即由存款人和FSCS共同负责。最高保险额为35000英镑，2000英镑以下的部分全额支付，而余下的33000镑则只支付90％。通常小存款人只有通过银行的名声了解银行，英国的联合保险机制要求小额存款人对其存款的银行进行深入了解不切实际，且有损于金融稳定。其次，在赔偿经费的征收机制上，目前英国的FSCS是在估计未来12个月的损失额的基础上收费，发生意外以后的损失缺口再临时征收。这是一种事后的反应机制，而不是像FDIC那样的事前预防机制。FSCS这种机制存款资金往往得不到立即偿付，而需要政府介入弥补缺口，而且这种机制还会导致亲周期现象，即当银行出现问题时往往也是需要收费的时候。最后，目前的FSCS机制只能处理不超过40亿英镑的银行的处置，对超过这一数额的真正具有系统性影响的银行的处置则显得能力不足，需要政府介入。

三、对我国建立完善的问题银行救助机制的思考和建议

针对我国问题银行救助机制的不足，我们可以汲取“北岩”挤兑事件中的教训，对以下三方面加以完善：

(一)尽快出台有关法规，加快完善监管合作机制

笔者认为，在处理银行危机的过程中，时间延误、相关职能部门职责不清晰，以及部门之间的政治利益冲突往往是深化危机、造成严重的系统损失的主要原因。在我国现阶段经济运行体制中蕴涵了许多风险且金融风险频频暴露的外部环境下，应在国务院的领导下，尽快以法规的形式明确监管合作机制的架构，建立起恰当的权责结构，以便于在未来的问题银行危机处理中，相关部门更及时地获得信息，更准确地作出决策。

(二)借鉴国际经验，建立和完善问题银行风险预警机制和早期纠错机制

目前我国处理问题银行缺乏明确的拯救标准，突出表现在：一是没有根据风险分类和机构类型实施有针对性、有梯次、有差异的救助；二是由于风险形成的历史成因复杂，社会影响面广泛，风险预警机制和监管制度不完善，直至问题银行严重资不抵债时才下决心进行处置，往往延误了处置银行危机的有利时机，使风险处置工作陷于被动。笔者认为，由于问题银行危机极具扩散性，因此风险处置要像控制传染病和火灾一样，及早发现和隔离问题银行。要完善金融机构风险预警机制，及时对风险进行甄别和预警，要建立一套制度和机制，及时判断出现的风险类别和严重程度，确定是流动性风险还是声誉风险，是资产风险还是清偿性风险，是区域性风险还是系统性风险等等，对不同的风险按照不同的处置方案和手段进行处置。可以借鉴美国的PCA机制和过桥银行的做法，不应当将银行向央行寻求最后贷款人的援助作为触发PCA的开关，这应当是最后的选择，相关监管部门应当能够在此前就识别出问题银行，并及时处置。这样一个机制的好处在于，一旦指标达到临界值就可以快速采取措施。银行不光在发生问题后才能得到处理，而是在出现征兆，包括出现紧张状态、经营模式和经营表现重大变化的情况下就可以被识别并及时采取行动，从而避免导致大面积的影响。

(三)建立存款保险制度，完善国家金融安全网

与发达国家金融安全网必备的三大支柱――最后贷款人、监管机构和存款保险机构相比，我国只有后者还尚未成立。存款保险制度实质上是一个金融风险吸收和风险转移的机制，通过这种制度安排减轻金融风险对存款人、对社会经济造成的损害和动荡。银行经营的内在脆弱性和银行危机高昂的社会成本是促使存款保险制度产生的内在动因。笔者认为，我国应致力于建立权责清晰、具有公信力同时与监管以及其他金融职能部门紧密合作的独立的存款保险框架。如实行限额赔付原则，可以考虑最低限额能根据通胀指数调整；实行与各机构风险相联系的差别费率，可以根据银行监管评级结果的不同采取差别保费制度，并以此敦促银行改善风险管理；实行投保机构按期缴纳保费累积基金等等。

参考文献：

[1]阙方平．有问题银行处置制度安排研究(修订版)[M]，中国金融出版社,2003．

[2]阙方平．有问题银行的市场退出一几个相关问题研究[J]，金融研究,2001，1：69-74．

[3]孙天琦，刘社芳．最后贷款人理论发展综述及对我国的启示[J]，上海金,2007，7：35-38．

[4]周厉．从最后贷款人角度再析央行与银监会的监管合作机制[J]，金融理论与实践，2006，11：21-22．

[5]Goodhart,C.and Huang,H.，1999,A Modal of the Lender of Last Resort[R]，Working Paper No.39,IMF，Washington,DC．

[6]House of Commons.Treasury-Fifth Report[N／OL]，www．publications．parliament．uk/pa/cm200708/cmselect/cmtreasy/56/5602.htm．

[7]Humphrey,T.M.，1985,Lender of Last Resort：the Concept in History．Federal Reserve Bank of Richmond Economic Review 75,pp．8-16．