人行国库资金系统性风险的防范策略研究

人行国库与财政、税务、银行业金融机构共同构成了政府预算资金运行流转的完整链条。因此，研究人行国库风险防范必须全面考虑外部诸多因素。本文据此站在政府预算收支工作的全局立场上，对人行国库资金系统性风险防范工作进行研究与思考，提出改进对策。

一、国库资金系统性风险的表现形式

国库资金系统性风险，是指税务部门征收税款后，通过商业银行国库经收处划转入人行国库，国库通过分成报解后再根据预算执行计划和财政指令，将国库资金划转到预算用款单位或收款人所形成的整个国库资金流的全过程中，有可能产生危及国库资金安全的风险隐患。国库资金系统性风险包括事前风险、事中风险和事后风险，具体见图1。

（一）国库资金的事前风险

国库资金入库的事前风险为各种预算收入在未进入国库时产生的风险。事前风险及表现形式主要有以下三类：

1.商业银行库风险。一是商业银行将本应反映在财政性存款科目下的财政库款账户设置在一般性存款科目下，分流国库资金，不利于公共财政政策的正确执行。二是库业务管理不规范造成的风险。

2.国库经收处风险。主要是指商业银行国库经收处设置过渡账户，以及人为延压、挪用、截流税款等形成的风险。

3.征收机关风险。一是部分税款过渡户和财政专户长期滞留大量的财政资金，造成有关预算资金管理风险。二是更正、退库业务不符合规定，造成超预算、超计划退库的现象。三是预算拨款凭证或资金清算凭证未列入重要空白凭证管理，散落在各部门及银行，因而存在被伪造、变造、更改的风险。

（二）国库资金的事中风险

国库资金承办过程中的事中风险主要是指有关预算收入、支出等在国库内部运行产生的风险。具体来说可以分为三类：

1.操作风险。主要是由于国库人员在有关账务处理中发生的资金风险。一是对规章制度理解不透，新业务流程掌握不牢，业务操作环节把握不准，从而使得业务处理差错率上升引发的风险。二是资金、内控、道德这类常规性风险，如国库人员业务技能不够、责任心不强，造成业务差错和资金风险；上下级之间、同事之间以信任代替原则，也给资金安全带来无穷的隐患。

2.程序风险。主要是由于目前国库三大系统（TCBS、TIPS和TMIS）的陆续上线，系统本身的不成熟和有关功能缺陷造成的国库资金风险。一是非法入侵和计算机病毒风险。二是外部风险点增加。TCBS与TIPS对接，而TIPS与财政、税务、商业银行、国库系统紧密结合在一起，任何一个接口出现问题，都将影响国库正常业务的处理。三是数据备份的风险。TCBS数据备份都集中到总行，减少了各自备份会发生的风险；但同时，所有的备份都在总行，如果总行的服务器或者备份文件出现问题，将会影响全国各地的国库业务处理。

3.管理风险。主要指国库内控管理失效以及外部协调管理不力导致的国库资金风险。一是内控管理制度匹配性问题即制度建设滞后引发的风险。三大系统需要革新旧制度框架，构建新制度体系，完整覆盖新业务。二是缺乏与财税之间沟通协调，造成信息缺失滞后给国库资金往来带来的风险。

（三）国库资金的事后风险

国库资金事后风险主要是指预算资金离开国库部门后产生的有关资金风险。这类风险主要也有三类：

1.银行风险。在“先支付、后清算”的模式下，可供行直接支付的对象宽广，行为随意支付后向人行国库清算资金的风险。

2.应急机制风险。国库遭遇重大灾害以及突发性事件冲击后，应急机制不完善导致的国库资金风险。

3.资金汇划流转风险。在国库资金拨出后，由于收款人跨地域或跨开户行的划转所产生的风险。

二、国库资金系统性风险的防范措施

国库资金风险相伴于国库资金流而存在于各个业务环节之中，因而应该系统性地给予关注和防范。建议从税款入库的第一道程序开始，对国库资金可能产生的风险点逐一防范，使之成为一个连续性的、系统性的工作流程，最终实现国库资金安全的目标，具体见图2。

（一）国库资金事前风险的防范要点

1.防范国库转移财政资金。加强对库日常监管，采用包括年审、会计业务实地检查以及专项检查的措施加强现场监管；创新库的监督方式，通过库主任述职、约见谈话和库竞争上岗以及末位淘汰制加强对库的管理。

2.确保商业银行经收处按时提交税款。一是加强日常监督，要求经收处上报“待结算财政款项科目”月报表进行日常审核； 二是加强对提交国库的税款凭证的审查力度，做好错票登记，按月通报；三是积极开展税款入库检查，发现问题，严肃处理。

（二）国库资金事中风险的防范要点

1.以国库人员培训和管理为中心防范系统操作风险。要加强人员培训教育，通过内部培训和聘请有关外部专家，传授最新和最实用的操作知识；加强对外来凭证的审核监督力度，将风险关口前移，绝不能让不合规的凭证流入国库；合理选人、用人，将政治思想好、业务素质强、无不良嗜好的人员充实到国库队伍，防止用人失误引发的国库资金风险。

2.以优化系统的各项功能为中心加强系统运行与管理。一是进一步加强信息反馈力度，及时发现系统的功能缺陷，对影响账务准确性以及系统漏洞的缺陷，立即采取积极措施予以排除；二是增强系统运行的稳定性，定期对系统的安全性、线路通信的稳定性进行检测，防止由于系统的不稳定造成资金风险；三是加强对系统网络数据传输的安全管理，对有关数据进行自动加密，防止数据被篡改引发的资金风险；四是要加强TIPS各联网单位的协调和沟通，确保TIPS系统线路畅通无阻。

3.以内控管理为中心加强内控体系建设。一是从传统的人控向机控转变，通过运用现代化的科技信息技术，在内控方面开展科技业务创新，逐步用机控代替人控；二是加强制度建设，对现行国库制度进行彻底梳理，对滞后的内容及时更新，着力构建规范完善的新业务制度体系；三是通过会计业务实地检查、国库等级创建等形式进一步加强对下级国库的业务指导。

（三）国库资金事后风险的防范要点

1.进一步加强银行的监管。坚持实行银行市场准入制度，对不符合人民银行市场准入标准的，应坚决不予下发资格；每年开展对集中收付银行的现场检查，重点对“先清算、后支付”行为违背三方清算协议的行为予以追究；要形成行良性竞争格局，建立银行退出机制，对人民银行检查发生重大问题以及质量差的银行，取消其资格。

2.进一步加强应急机制建设和演练。形成自上而下的应急管理制度和办法，确保各级国库在发生重大事件时，可根据有关制度和办法及时响应。

3.加强国库资金去向的跟踪监督，确保资金在途不受损失。要求商业银行在规定的时间处理好国库资金汇划业务；开展跟踪检查，对于群众举报，及时核查纠正。

三、进一步加强国库资金系统性风险防范的建议

1.梳理国库工作流程，对风险点加以控制。各级国库应根据自身实际情况，梳理各种系统的工作流程，对重要风险点加以控制和说明，形成一个整体的风险防范指引和操作流程，确保风险可控。

2.建立国库风险评估机制，加强日常国库风险监督和预警。建立一整套国库资金风险评估指标体系，对可能形成国库资金风险的所有环节进行评估，根据评估结果和相关风险等级确定采取的措施。

3.提高对国库创新风险认识，及时出台制度加以防范。目前国库创新工作开展较多，既要鼓励开展国库创新，又要在实践中对可能引起的国库资金风险进行制度约束。为此，人民银行总行对各项国库创新工作的风险防范应及时出台指导性意见。

（作者为高级经济师）