美国PPBE系统运行的分析及启示

摘要：2003年5月美国国防部对PPBS系统进行了重大改革，改革后的制度成为规划、计划、预算与执行系统（PPBE）。美军认为，PPBE是一种更为科学合理的系统方法，能使国防预算的计划更高效、更透明、更可靠。

关键词：美军；PPBE；运行

中图分类号：F23

文献标识码：A

文章编号：1672.3198（2013）03.0132.01

为了适应军事战略调整，满足联合作战及提高工作效率的需要，美国国防部启用新的规划计划预算执行系统（PPBE）取代原来的规划计划预算系统（PPBS），并于2005财年正式实行。

1美军预算制度的历史演变

1.1规划、计划和预算系统――PPBS

1961年时任美国国防部长麦克纳马拉系统分析了国防部的所有要求，将其整合成了以项目为导向的五年期国防预算，并指导形成了较为合理的资源分配系统――规划、计划、预算系统。PPBS系统根据国家军事战略和财政预算限额，用系统工程的理论与方法，通过规划、计划和预算三个阶段，制定武器装备长期规划、中期计划和年度预算。在编制计划和预算时，将同一类任务的各军种项目纳同一类计划，进行综合平衡，减少重复浪费。几十年来，“规划-计划-预算”系统在国防部资源分配活动中发挥了重要作用，较好地解决了战略目标与资源分配两张皮，国防部文官系统与军人系统的掣肘，以及三军无序争夺资源等问题，显著提高了资源配置效率，较好地保证了军力的建设发展与运用。

1.2规划、计划、预算与执行系统――PPBE

为适应军事变革的深入推进，实现军队建设从“基于威胁”向“基于能力”的转变，美国国防部相应改革资源分配流程，针对PPBS反应迟钝、不够灵活和重投入轻产出的弊端，于2003年5月“第913号重大倡议决定”文件，提出采用新的规划、计划、预算与执行系统来取代规划、计划、预算系统，并于2005年正式实施。

与PPBS相比，PPBE的主要变化包括：在规划、计划、预算阶段的基础上增加了执行阶段，从而能够更好地对军力建设和运用成效进行监控调整；计划与预算由相机实施改为并行发展，以减少两个阶段的重复性工作和任务协调量；预算周期由一年调整为两年，第二年进行计划和预算的调整而不是重新编制，从而以更多的精力关注实际执行的成效。

PPBE是美国国防部针对完成预期任务所必需能力进行资源分配的方法，他的最终目标是在既定的财力约束范围内为作战司令官提供兵力、装备、保障的最佳组合。

2PPBE的基本框架

PPBE是一项多元参与、密切协作，区分阶段、滚动推进的系统工程，分为规划、计划、预算与执行四个阶段。

2.1规划阶段

规划阶段开始于界定作战能力需求，为计划与预算阶段确定国家军事战略和战略规划。在规划制定阶段，主要是在制定《联合战略规划》的基础上，制定《国防指南》，分别由参谋长联席会议和国防部副部长负责。《联合战略规划》的制定是从对未来6年所面临的威胁估计开始的。分管政策的国防部副部长根部《联合战略规划》、《财力指南》草案和总统的有关指示，拟定《国防指南》草案，并送到各军种、各司令部、参谋长联席会议和总统处征求意见，修改后送国防规划与资源委员会审议，报国防部长批准颁布。《国防指南》是计划阶段各军种制定计划的依据和指导，每年制定一次，主要包括威胁评估、政策方针、战略指导方针、兵力规划、资源和财力测算等内容。《国防指南》是规划阶段的最终成果。

2.2计划与预算阶段

在PPBE中，计划和预算是同时进行的，主要是制定建设发展计划，并形成报过会审批的国防部预算草案。国防预算的偶数年为预算年，在预算年将制定预算计划提案，最终形成《计划预算决定》。非预算年则在预算年的基础上进行微调，完善“非预算年”计划和预算的调整和变动。预算年分为计划阶段和预算阶段。预算年的计划工作主要任务是提出未来6年的计划项目和经费总体需求。各军种和国防部各业务局根据规划阶段形成的战略文件制定《计划目录备忘录》。参谋长联席会议联合参谋部从作战需求角度对《计划目录备忘录》进行评估，《计划目录备忘录问题提案》，然后“三星小组”对《计划目录备忘录问题提案》进一步的评审，评审后提交给第一副部长顾问工作组。第一副部长顾问工作组对《参谋长联席会议主席计划评估》和《计划目录备忘录问题提案》进行综合评审，两个文件评审后，形成《计划决策备忘录》上报给国防部长。《计划决策备忘录》是计划阶段最重要的文件，是国防部和各军种6年资源分配计划的基本依据。

预算年的预算工作主要任务是根据战略指导，通过协调计划阶段的工作，最终确定国防部预算草案。各军种依据规划文件、《联合战略计划》和国防部的《财力指南》编制《概算书》。国防部各业务部门会同行政管理和与预算局联合举行听证会，对各军种所提出的经费额度进行审查，并对《预算书》进行评价，之后由国防部主计长签署《计划预算决策书》。《计划预算决策书》拟制完毕后，各军种可以申请召开由国防部和各军种相关部门参加的联席会议，结合《计划决策备忘录》对《计划预算决策书》的部分预算项目进行微调，形成《重大预算问题书》。最后，总统根据《计划预算决策书》和《计划决策备忘录》，在《重大预算问题书》的基础上，签署总统预算，并提交国会审议。

2.3执行阶段

执行阶段是PPBE的最后一道工作，该阶段开始于预算经国会授权和拨款后。执行阶段是对军队预算的执行情况进行评审，其目的是用绩效度量项目的完成情况，执行评审通过绩效度量分析计划和预算执行的情况，评估产出效益，最终确定资源是否得到合理配置。执行评估的工作每季度进行一次，最终形成国防部年度绩效报告，有关内容纳入新一轮的PPBE工作中。

3PPBE对我军的启示

3.1建立与我军相适应的PPBE制度的原因

2002年正式在全军施行的新一轮预算制度改革，以调整预算编制方法、内容、程序和形式为主线，以改革总部和大单位预算编制为重点，以细化预算编制为突破口，改革的初衷在于建立起财权财力集中、经费分配科学、项目具体透明、监督制约严密的军队预算新模式。新的预算制度运行以来，军事财力资源配置效率较之以前有了一定的提高，但也存在不相适应的地方。一是零基预算办法与军费供需矛盾突出的情况不相适应。二是思想观念与新的预算制度不相适应。三是预算指标下达与实际工作需要不相适应。PPBE制度重视规划、计划与军事能力需求的结合，加强了作战需求部门在制定规划中的作用，财力预算规划更能反映作战部门的实际需求。同时，PPBE制度中的执行评审，覆盖整个计划和预算的全过程，可以更好地评估军事财力资源配置是否能产出预期效益，以便做出更好的资源配置决策，确保规划、计划、预算与执行最终目标的实现。

3.2美军PPBE系统对我军的启示

一是以能力为目标，增强军事战略精确性。规划阶段的指导思想由“基于威胁”转变为“基于能力”，这就充分体现出了作战需求部门在规划制定中的作用，使得军事需求同规划、计划更加协调的合为一体。同时，PPBE对军事战略能力建设具有反向促进作用。军事战略精确性是至关重要的，我军可以加强各军种的能力建设，同时各军种相互配合，进一步加强我军军事战略的精确性。

二是规范军费分配程序，提高军费分配效率。在美军PPBE的系统中计划和预算评审同时进行，在提高效率的同时也简化了程序。预算、计划同规划阶段的结合更连贯、更紧密、更能反映未来作战的实际需求。我军建设的重大项目规模大、建设周期长、投资高，在军费的投向和投量上所占的比例较大。计划与预算评审同时进行，有利于作战需求与预算约束的有机统一。我军应该以需求为引导，增强军费供应的适应性。以精细为途径，提高军费分配的针对性。

三是实行绩效度量分析，注重效益评估。PPBE增加了执行评审阶段，更加注重执行过程的评估和投资效益的考核。客观评价军费分配效益，有利于促进我军各项事宜的共同发展。这就要做到逐步建立客观、公平和规范的效益评价机制，形成从预算安排、经费开支使用到事业成果评估的一整套效益考评机制。同时，要科学确定军费管理指标的期望值，从军费管理实际出发，正逐步建立一套定量定性相结合的军费效益评价指标体系。

在PPBE系统中，某些在西方发达国家行之有效的制度要素，在现阶段中国的社会环境中尚缺乏一定的运行条件，要想更好地借鉴美军PPBE系统，就需要对PPBE系统的制度框架进行适度的改造。

参考文献

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