国有资产监管的地方实践

某种程度上，成立各级国资监管机构，结束所谓“五龙治水”局面，逐步整合国有资产监管资源，就是“大部制”改革和上文所述“无缝隙政府”理念的初步实践，只是这个实践与“全方位、全过程”的国资监管要求还有很大的差距。尽管如此，近年来，还是有一些省市一直先行先试，为“全方位、全过程”的“大国资”监管积极探路，取得的经验弥足珍贵，不少做法值得总结借鉴。北京、天津、上海、重庆等省市，通过直接监管、授权监管和委托监管等方式，创新国资监管的三层次框架，基本实现了从产业到金融的经营性国有资产的全覆盖，并探索对其他国有资产的监管覆盖，以及“权利、责任、义务相统一”、“管资产和管人、管事”相结合。得益于这种“大国有”资产监管体制的逐步完善，北京、天津、上海、重庆的国有资产总额均超过万亿人民币大关，全国名列前茅。

值得关注的是，在这种“权利、责任、义务相统一”，“管资产与管人、管事”相结合，以国资委一国有资产经营公司一国有企业三层次为框架，从产业到金融的经营性国有资产全覆盖的监管机制下，重庆市国有企业资产总额（金融、投融资和工商企业资产比例约为4：3：3）从2002年的1700亿元增加到了2011年的14600亿元。定位于这种集中、统一的国有资产监管机制，重庆市国资监管机构对外整合了原属其他政府机构的国有资产和国有企业干部监管职能，彻底地实现了“管资产与管人、管事”相结合，以及从产业到金融的经营性国有资产监管全覆盖；同时，对应于工业、投资、金融和商贸物流四大板块业务，重庆市国资监管机构对内调整了规划、改革、产权和考核分配等内部机构职能，实行内部机构原有职能（规划、改革、产权、考核分配）和业务板块工作（工业、投资、金融和商贸物流）的集中和统一，以提高和改善国有资产监管的效率和效力，激发和释放国有经济的内在活力及其对国民经济的正外部性。

同样值得关注的，2011年5月，湖北省人大常委会更是在全国率先以条例的形式，审议通过了《湖北省企业国有资产监督管理条例》，赋予了湖北省国资监管机构作为直属特设机构承担“全覆盖监管”的职责，实施包括对经营性国有资产和非经营性国有资产的更广泛监管。其主要特点如下：第一，该《条例》拓展了企业国有资产范围。《条例》规定的国有资产范围，不仅包括湖北省各级政府出资的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司中的国有资产，而且还包括行政单位、财政全额拨款的事业单位投资的企业或者经济实体的国有资产，以及各级人民政府授权履行出资人职责的机构管理的其他国有资产。第二，该《条例》明确了国资监管机构作为直属特设机构承担“全覆盖监管”的职责。《条例》规定，“省、市（州）人民政府国有资产监督管理机构，作为本级人民政府的直属特设机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府统一履行国有资产出资人职责”，以此赋予国资监管机构在履行出资人职责方面具有专门性、统一性和唯一性的地位。此外，《条例》还要求“县级人民政府应当授权一个部门或者机构代表本级人民政府履行国有资产出资人职责。具备条件的县级人民政府，可以设置独立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，履行国有资产出资人职责”。第三，该《条例》建立了文化企业国有资产“统一纳入、委托管理”的体制。《条例》规定，“履行出资人职责的机构履行文化企业国有资产出资人职责，负责国有资产基础管理工作，委托有关部门对文化企业的国有资产实施具体监督管理”。第四，该《条例》细化了国有资本经营预算制度。《条例》将“本级人民政府调入的收入”列入国有资本经营预算收入，拓展了国有资本经营预算收入的范围。同时，将国有资本经营预算支出范围明确为“国家出资企业改革成本支出和履行出资人职责的机构的监管费用支出”、“对国家出资企业和重点产业的资本性投入”等，进一步体现了国有资本经营预算支出主要用于国有经济布局和结构的战略性调整、推动国有企业改革和发展的原则。

北京、天津、上海、重庆等地的经济发展事实似乎表明：地方经济越是发达，国有经济也越活跃，国有资产监管机制越健全。根据2010年《中国国有资产管理年鉴》和《中国统计年鉴》的相关计算，各省（自治区、直辖市）国有资产总额排名前十的省份，与各省（自治区、直辖市）人均生产总值排名前十的省份高度重叠，重叠度高达七成（见表1）。即，这些省（自治区、直辖市）的地方国民经济发展情况与地方国有经济发展情况呈现出明显的正相关性。这七个国有资产总额排名前列的经济发达省份依次是：上海、江苏、广东、北京、浙江、天津和山东。在更广泛的意义上，全国31个省（自治区、直辖市）的数据统计也表明，全国31个省（自治区、直辖市）的国有资产总额和人均生产总值呈现出明显的正相关性，即省（自治区、直辖市）的地方国民经济发展情况与地方国有经济发展情况呈现出明显的正相关性（见图1）。

同时，一份关于“县级经营性国有资产监管问题研究”也证实了完善国有资产监管机制和国有经济发展的正相关性；省（自治区、直辖市）的县级经营性国有资产的规模大小和该地区的经济发展实力呈现一定的正相关性，即县级经营性国有资产数量高的往往是经济发达地区，县级经营性国有资产数量低的往往是经济不发达省份。以2008年为例，全国经营性国有资产数额在50亿元以上的有99个，北京、天津、上海、重庆所属的县占39个、占比39%，总资产占比64%；江苏、浙江、广东、山东、辽宁、福建六省所属的县占57个，占比58%，总资产占比34%。在围绕关于中国国有企业改革的讨论中，有很多关于效率的争议。不用问，国有企业正如私营企业一样可能存在各种各样的问题；但是，整体上，中国国有企业的效率并没有想象的那么糟糕，而且近年来有了很大的改善。