我国政府食品安全监管体系再造的路径选择

【摘 要】我国的食品安全管制在近20年取得了长足的进展，在保障消费者健康、促进国际食品贸易、发展国民经济方面发挥了重要的作用。但由于管制水平较低，我国食品安全管制还存在许多的不完善之处，以致发生诸多恶性食品安全事件，严重损害了人民的利益。从世界先进国家来看，食品安全不能交给市场，而应加强政府管制，本文从管制观念，管制体系，管制经验等角度，提出若干建议，供政府进行路径选择。

【关键词】食品安全；管制；路径

一、我国食品安全政府管制体系的现状与问题

近年来，我国食品安全事故频发，如沈阳“毒豆芽”事件，雀巢“砷含量”超标，“牛肉膏”事件，雀巢“砷含量”超标，“染色馒头”，“毒血旺”事件，“瘦肉精”事件、“胶面条”、可燃面条、三聚氰胺超标奶粉事件、圣元奶粉“早熟门”，农夫山泉“含砒霜”，毒豇豆，塑化剂，农药残留严重超标，地沟油等事件。

食品安全事故频发的原因，表面是因为不良生产者的违法行为，但更深层次原因是中国农业生产方式的转变、社会对食品安全重视程度的提高和政府检测监督机制的失灵。

（一）部门之间的协调性有待提高

我国现行的食品安全管制工作由国家和地方政府的管制机构共同负责，政府管制的特点主要是采取多部门联合监管和按品种监管的体制。在《食品卫生法》规定的监管体制中，卫生部门占主导地位。经过几次调整，形成了多部门分段监管为主，品种监管为辅的体制。这种体制表面上看分工明确，职责清楚，但是实际效果却并非如此。这一体制的缺陷是常常导致职责不清、管理重叠和管理缺位等问题。

（二）食品安全法律体系建设有待完善

当前，我国的食品安全法律体系建设还存在很多的问题，食品安全法律法规数量众多，但条块分割严重，多数是部门立法，彼此关联性较差。从内容上看，食品安全相关法律如《质量法》、《食品安全法》相关条款过于框架化，内容不够细致，缺少相应的手段要求，客观上造成了在监管时执法依据不足，管理对象混乱的结果，部分法规已无法适应当前的食品安全形势，存在监管盲点。

二、我国政府食品安全监管体系再造的路径选择

发达国家的食品安全监管模式呈现从过去多头监管向现在的集中统一监管演变，从过去的重点环节到现在的全过程监管发展，监管体制越来越倾向于走垂直的管理构架。中国食品安全要实现国际化与本土化的有机结合，既要借鉴国外的经验，又要立足国情。从国际经验来看，发达国家食品安全监管具有值得我国借鉴的共同特点：

（一）职能整合、统一管理

一类是以丹麦、加拿大和欧盟为代表，为了控制风险，将原有的食品安全管理部门重新统一到一个独立的食品安全机构，由这一机构对食品的生产、流通、贸易和消费全过程进行统一监管；另一类是以美国和日本为代表，机构依然分布在不同的部门，但通过较为明确的主体分工来避免扯皮问题。这种按环节划分监管职责的方式与我国现有的食品安全监管模式比较接近。事实证明，随着职责集中程度的提高，食品安全监管的效率也相应有所提高。

（二）建立健全食品安全法律体系

从1906年美国第一部与食品有关的法规――《食品和药品法》开始，近一个世纪来，美国政府制定和修订了35部与食品安全有关的法规，制定了明确的标准和监管程序，对掺假食品、错贴标签的食品、紧急状态下食品的控制、发生争议时的司法复议等内容都做出了详细规定。欧盟三十年来陆续制订了《通用食品法》、《食品卫生法》等20多部食品安全方面的法规和一系列食品安全规范要求。

多年的实践表明，我国现有的食品安全方面的法律是存在许多不尽如人意的地方的。首先，加快食品安全法律建设和法制管理，探索和发展与国际接轨，又符合国情的理论、方法和体系，为食品产业发展提供良性的法制管理环境。其次，加强食品安全法律的研究和交流，积极开展对外交流合作，加强国外食品安全法律标准的研究、消化、吸收和借鉴。

参照有关的国际法律，依据国际食品安全监管的有关原则，建立与国际接轨的食品安全法律体系，从食品安全的全程监控着眼，明确食品经销实体在食品安全方面的责任。

（三）制定高水平、可操作性强的食品技术标准

其食品技术标准水平高，法规严格，从生产领域到加工，到贸易等都具有内在的制约和连带关系，标准较为完善；不同的领域或部门都尽量做到各自所推行的标准不存在明显的冲突；标准的技术要求与法律权威相结合，既符合本地实际情况，又具有可操作性。

（四）注重信息交流

不管美国还是欧盟，都力求通过专门机构，通过收集、分析信息以及风险交流，加强对食品安全的及时而有效的监控和预防。同时，各国还建立了有效的食品安全信息系统，通过定时食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信息，使消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。

（五）建立HACCP系统全程控制

欧美国家的食品安全监管强调从农田到长桌的整个过程的有效控制，监管环节包括生产、收获、加工、 包装、运输、贮藏和销售等；监管对象包括化肥、农药、饲料、运输工具、食品标签等。通欧美国家十分重视食品安全管理方面的预防措施，并以危害分析作为制定食品安全系统政策的基础。

（六）建立我国食品安全信用体系

信用在当今社会的作用越来越大，作为市场经济的产物，它已成为企业的无形资本。食品安全不仅需要政府的监管，也需要政府在信用体系方面加大建设力度，运用市场规律，把食品企业对社会的食品安全责任真正化为自己的自觉意识。

（七）建立国家食品安全监测和预警系统

主要包括食品安全关键技术与过程控制技术的评价与选择、食品安全监测与预警系统的研究与建立、食品安全管理体系分析与设计、食品安全管理系统的实施与评估、进行食品质量安全的全方位综合分析与研究等内容。通过监测与预警系统进行实证分析，完善系统的实用性、稳定性和可靠性，转变管理模式，使食品生产、加工和流通过程中污染量达到最小化。

（八）建立食品安全信息和食品安全事件通报处理制度。

在全国范围内建立起食品安全信息和食品安全事件通报处理制度，使食品安全信息及时快速地传递到全国范围内，从而能够增加全民对食品安全的认识和他们参与食品安全管理的可能性。同时食品安全事件处理通报制度，可以有效震慑食品生产企业的不法行为，促进他们合法生产经营食品企业。

（九）加强源头管理，完善并推行市场准入制度

加强食品安全监管，首先必须从源头上把好食品安全质量关。食品市场是一个具有很大潜力和发展优势的市场，为了培育好这个大市场，解决目前的食品质量安全问题，最有效的办法是建立起一套完整的食品质量安全市场准入制度体系。这个工作主要应该从以下两个方面来做：

首先，加强食品安全监管的制度的建设，强化政府的监管力度。其次，不断完善企业自律，加强对社会监督的引导和教育 。企业完善自律机制。鼓励消费者对食品质量安全问题进行投诉、举报，媒体等社会组织对存在质量安全问题的食品进行曝光，是社会对食品生产、经销企业的有效社会监督，这也是食品安全市场准入体系的重要组成部分。

（十）充分发挥行业协会的作用

行业协会作为政府与企业以外的“第三部门”，既是沟通政府、企业与市场的桥梁与纽带，也是社会多元利益的协调机构，更是实现企业自律、规范企业行为，保障公平竞争的社会组织。作为民间管理和民间自治形式，其优势在于成员身处行业当中，对食品安全较政府和消费者拥有更多的信息，可以很好的解决食品安全中信息不对称问题。

我国政府应采取积极措施，引导和促进食品行业协会发挥约束和监管等作用，进一步推动食品安全规制工作。可制定相关法律法规和配套的管理措施，为行业中国食品安全的政府规制研究协会的发展提供良好的法治环境，使其成为政府和企业之间的有利桥梁。充分发挥行业协会在企业发展中的导向和杠杆作用，整体提升企业的管理规范，鼓励帮助企业采用先进的生产和管理技术加强食品安全。

同时，行业协会应加强规范发展、自我管理的能力，构建合理的管理机制，加快自律体制建设。随着政府机构改革和食品安全工作向纵深推进，食品行业协会的作用将会得到进一步加强。协会组织只有搞好自身建设，提高全体成员对协会的依赖度和信任感，提高自身权威性、公信力和竞争力，才能承接好政府职能部门委托、转移的职能，行业协会独立的社团法人地位才会得到充分的尊重。

三、结束语

食品是人们赖以生存的物质基础，食品安全是一个遍及全球的公共卫生问题，不仅直接关系人类的健康生存，而且还严重影响着经济和社会的发展。目前，我国食品安全管理工作已初见成效，但距离国际水平还有很大差距，因此，应正视我国食品安全存在的问题，认真分析产生这些问题的原因，积极采取有效措施。对策的选择有很多方面，他们是相互依存的统一整体，是一个体系。如何确保这些对策发挥作用，确保人民群众的身体健康，确保我国经济的快速发展是一项复杂艰巨的任务，但我们看到政府的努力，我们有理由相信我国食品安全控制工作必将迈上更高的台阶，为全国人民提供更加健康、安全的食品。

参考文献：

[1]王兆华、雷家肃.《主要发达国家食品安全监管体系研究》，中国软科学，2004年第7期

[2]秦富等.欧美食品安全体系研究，农业出版社，2003年第5期

[3]彭亚拉，中外食品安全监管的比较研究 [硕士学位论文].中国人民大学，2008.

[4]张 璇，陈福中. 我国食品安全政府管制模式转型的路径选择，经济研究导刊，2010年第8期

[5]刘录民 《我国食品安全监管体系研究》中国质检出版社 2013

（2012年广西教育厅高等学校科研项目立项项目， 项目编号201204LX682）

作者简介：袁金龙 男，1978年5月，江苏邳州人，广西外国语学院，硕士研究生，讲师；陈潇源 河南南阳人，1980年8月，广西外国语学院，硕士研究生，讲师。