行政执法形态分析论文

国家公权力的运用，目的在于维护国家利益和公民权利。国家机关正确、适当执行法律，是执法活动的基本要求.执法形态如何，关系宪法和法律的权威，关系国家统治者的形象，关系到社会安宁。

一、执法形态，一个不可忽视的研究对象

执行法律，是将法律规范运用到社会生活，它是国家执法组织、执法人员，具体操作法律规范的活动。通过执法，法律进入社会生活，显示规范的实际意义。这个过程，将书本上的法律、文字的法律，变为生活中的法律、活的法律，变成一种真实性的规范。在社会中，人们感受法律的规范性，除公民合意处理权利关系这一形式外，主要是通过执行法律这一社会活动过程。执法组织、执法人员具体的法律适用，是公民具体感知的真实法律。判决就是法，处罚决定就是法，分毫不假。如果没有将一般性规范现实化于社会的执法，法律永远不是法律，而仅仅是书面的文字符号。法律是社会共同生活的准则。关注社会场景，是法律规范实现权利整合的必要环节。没有社会场景分析的法律正义，仅仅是正义概念的理论推演。合理的法律执行状态，必须建立在执法形态的分析和控制的基础上。

国家司法机关执行法律，我们一般将它称为司法活动，国家行政机关执行法律，我们一般将它称为行政执法。这两种执行法律活动的方式、要求、范围，实际上存在巨大的差别。由于人类法律制度的发展，尤其是权利救济制度化，司法活动的法律程序相对完善，权利救济途径设计相对周全，比较于行政执法，它具有分层清晰的统一组织和组织控制手段、执法权力制衡机制、专业的法律职业阶层，这种组织水平上的优势，使司法体系成为国家法律执行的中坚力量。维护司法的权威，增加它运用法律规范的能力，可免使社会的裁判机制发生混乱，是一种有效率和经济的安排。

与司法活动对应的行政执法，在上世纪行政国的趋势下，成为执行法律的一种安排。这种安排，也是国家履行职能的一种方式。但是，在一个政府职能未能有效转变、社会发展需要的有限政府形态没有整合完成的情况下，行政执法的膨胀与失控，演变成为了公权力失范的重要形式。在中华法系传统中，政府权力的边界，包括与司法机构权力的边界，一直没有明确划分，司法体系寄生于行政权力，权利裁判系统被行政权力安排整合，行政机关与司法机关关系，一直纠缠不清。这种不经济的权力机制设计，持续到了现在。

在“无意识”承继历史传统的状态中，在法律规范的层面，为行政机关设置了权利裁判的角色。工商、公安、卫生、交通，建设等等这些政府部门的执法机构人员，成为了不穿法袍的法官。甚至，连消费者保护协会这种行政连带组织，也要在权利裁判领域来露一手。它们组织涣散、人员良莠难分，制约机制微弱。然而，执法权力从巩固部门利益的法律中，从非职业化立法机构中，制造出来，通过秘密立法活动，不断产生出行政法律规范。

徒法不足以自行。这些行政法律、法规、规章执法机构与不经济合理的行政编制机构实现了同一，执法人员也在此种行政机构中随机性产生。昨天还是一个管伙食的干部，今天摇身一变，成为了“共和国的执法官”；昨天一个枯坐办公室读《人民日报》的无聊官员，今天摇身一变，成为执法队长。

他们开始干预社会和公民的生活，充任法律裁判，逐渐从行政罚款和收费的制度中，发现出执法的“好处”。根据总是不严谨的成文法，他们发现通过随意解释法律，出现了罚款和收费的社会宝库，掌握了随机性为社会成员行为安排代价的巨大裁判权力。根据“社会逾乱、罚款机会逾多”的社会定律，一些行政执法者，开始对法律的立法目的，进行全面背叛，甚至对起码应当保全的国家利益、政府形象、制度利益，丝毫不再顾及。利益，成为这帮人类滑稽的、低素质的、与文明绝缘的执法大军，不可遏制的执法冲动。

他们逐渐开始组织化地、最大利益化地操作法律。孙志刚倒在这样的执法者的脚下。更有无数的商人、平民，在组织化实现机构利益的行政执法中，在呼天天不应、呼地地不灵的社会环境，权利被执法过程剥夺。社会，这个管制舆论的社会，为组织化背叛法律的行为，提供了安全条件。个别的时候，执法黑幕被揭开，连生活在“组织化背叛法律”机构以外的国家机构和官员，也不得不惊叹。

行政执法，进入非法律专业人员为主体进行操作、大肆盘剥社会的阶段，流氓、地痞一类的人物，在政府此种管制社会的场域大行其道。一个省、市仅仅是统计出的年度行政罚款，便是数以十亿计；资费规模可修造高速公路、购买飞机，造原子弹也不难；实现了全体居民平均征取数十元的“执法力度”。当然，这样的巨款总额，是“中央”可能不知的，是社会可能不知的，它需要公民中的一部分，即“行政违法者”支付。

二、不良执法形态类型

不良执法形态，是指以经济利益为驱动力的行政执法。可分三类：

（一）不威胁公民人身的形态

如：1、城管罚款：某市以管理城市市容为名，故意放进农民，以乱占道路名义，实施关门打狗战术，执法者私印罚款收据，将收入作为执法机构收益。（中央电视台新闻调查某案例）

2、殡葬罚款：禁止土葬的火葬地区，交4000余元取得土葬权。

3、交警超法定罚款幅度，普遍性的高罚款。

……

（二）威胁公民人身安全的形态

如：某市外来人口管理：某市以管理外来人口为名，通过关押、殴打等方式，胁迫外来人员，甚至倒卖外来人口牟利，不从者，从肉体上予以消灭。（孙志刚案的广角镜头）

（三）直接通过国家机构运作，威胁公民人身自由的形态

这是一种极为恶劣的执法形态。它在单个执法组织执法形态外，利用国家机器，包括公安、法院，对“行政违法者”，实施联合打击。如：

某地工商机关，对公司在注册资本入帐方面存在非规范行为的从业者，通知前去谈话。谈话中，行政执法者翻出《中华人民共和国刑法》，让“违法者”知道自己行为的“违法性质”。在“违法者”的恐惧中，出示“暂收款通知”，上载：于某年某日，交暂收款若干万。这样的通知，发生在行政处罚决定书之前，或者说，行政处罚根本还没有进入法定程序。为了使这样的通知生效，行政执法者使用一个必要的“道具”，即出示报刊登载的某人虚报注册资本，判刑若干年的的报道。这样的执法机构，内设罚款的奖励机制，即“办案人员”将从罚款中按一定比例提成，如将暂收款20％化为“办案奖金”。十万得两万，二十万得四万，罚得多，奖得多。这种“办案所得”，使“共和国执法队员”乐此不疲，亦致执法机构获利80％，形成组织内共同盈利模式，实现了零成本基础上，利益的巨额增长。中国社会中惯用人情资源，走关系的“法律习惯”，即本土资源，在此种经济利益的格局中，也丝毫无法产生效用。即使这样的执法机构的外部的上级机构，也往往难以改变基层执法者的“执着”。一个并不一定违反刑律的公民即所谓的“行政违法嫌疑人”，如果不配合此种“行政执法”，“行政执法者”威胁会将你“丢进监狱”。考虑到监狱，并不是公民、企业家们生活的好地方；考虑到“行政执法者”与基层司法势力的联合，形成了一种不可忽视的社会自组织现象；考虑到“行政执法者”确实真正将“行政违法者”，随机性“丢进”了监狱，在此种情形下，“行政违法者”不得不就范，在“暂收款通知”限定期限内，将人民币乖乖地上交的“共和国执法者”那里。

依据行政法律，“行政执法者”的行为，是一种可诉的行为，它明显违反行政处罚的程序规定，但是，人民群众，尤其是存在行为法律瑕疵的人民群众的反抗，可能遭受基层执法的联合打压，因为得不偿失，往往放弃权利救济主张。这种组织化、经济化的行政执法形态，并不在于恢复法定秩序，或者向违法者如实兑付法律代价，它模糊了刑罚界限，利用人们惧怕失去人身自由的心理，损坏了国家刑事法律体系，间接打击了司法机关的法律权威。此种“行政执法”，以行为存在法律瑕疵公民为对象，完全让公民陷入权利的非可诉状态。

三、整治行政执法中恐怖主义

不良执法形态中，威胁公民人身安全、自由进行行政执法，是恐怖主义的执法方式。恐怖主义的执法形态，将书本上的法律规范当成了实现执法组织利益的婢女，将国家机器当成了自身获利的差役，它引发的社会仇恨，在社会中形成“永久的潜伏”，必然将在社会的动荡中爆发。其短期、直接的后果，是刺激出社会性恐怖主义还击行为。如果我们认真分析社会动态秩序，不难发现个人恐怖主义行为开始露头和滋长。恐怖主义行为是具有传染性的行为模式，恐怖主义执法诱发社会恐怖主义攻击行为。恐怖主义执法者的嚣张气焰，是对国家宪法、刑法权威公然挑战，它损害国家的统治权威，背叛法律和社会公义，无疑是社会丑恶行为，必须坚决打击，以强有力的国家力量，坚决、彻底予以摧毁。

对策设计：

（一）大力整合行政法律规范

除事关社会安全、公民人身安全的事务，通过司法机关事后处理不能防止危害这种情形外，一律取消行政管制，废除相应的法律、法规，根据市场经济的需要，重建法律规范体系。

（二）重新设计行政违法行为的代价体系，对行政罚款等事关公民权利的行政处罚，一律由专门法院作出，同时用民事责任，完成部分公民不良行为法律代价追究机制的替代；

（三）对于行政执法人员，纳入国家统一司法资格考试的范围，禁止非法律专业人员进行行政执法；

（四）加强对基层执法形态的掌控，利用新闻媒体，使基层执法形态展示原貌，从而实现对法律规范适用的控制。

（五）保持对非法行政的严打态势，用司法机制追究组织化、经济化行政执法者的法律责任。

（六）推进法治代替人治的过程，消除这种人治状态下，公权力自身出现的恐怖主义执法生成机制，建立公权力对自身组织的有效控制。