推进土地信托流转 促进土地经营制度改革

摘 要：土地信托流转是解决农村土地落荒，推进城镇化建设和土地适度规模经营的重要途径。其能够有效改善土地资源配置效率，聚合农业规模化、专业化和集约化生产所需的资本、技术、知识、劳动力、信息和资源，让农民更充分地分享改革成果，增加其财产性收入。在探讨土地信托流转必要性和可行性的基础上，借鉴国外土地信托流转实践经验，根据信托行业特有的金融属性，构建了中国未来土地信托流转的可行模式，试图达到通过土地信托制度整合农业生产要素资源，推动土地的资产化和市场化。

关键词：土地制度改革；土地信托流转；信托制度

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）33-0036-05

收稿日期：2013-09-29

作者简介：汪超（1987-），男，重庆垫江人，硕士，从事宏观调控、财税体制改革、土地信托流转研究。

引言

近代中国土地制度经历了三次制度变迁，其中包括两次强制性制度变迁和一次诱致性制度变迁。（1）时期（1949—1955年），政府立法强制废除了封建地主土地所有制，实行了农民土地所有制，即农民享有土地的所有权和使用权；（2）互助合作化及化时期（1955—1978年），国家加速改造小农经济，引导农民走社会主义道路，实行土地集体所有和集体使用；（3）家庭联产承包责任制。改革开放以后，由安徽凤阳小岗村发起并在全国普及的土地集体所有、家庭联产承包经营制度成为中国现行的土地制度。三次土地制度变迁都对农村经济发展产生了一定的影响，据李晓明（2006）研究表明：GDP增长率在时期、互助合作化及化时期、家庭联产承包责任制时期分别为1.14%、2.12%和16.78%，与此对应农民纯收入增长率分别为1.13%、1.61%和19.63%。

由此可见，三次土地制度变迁虽然都促进了农业GDP 和农民纯收入的增长，但影响程度是大不相同的。前两次土地制度变迁属政府强制行为，是鉴于当时的政治历史环境下的特殊选择，因此制度效果有限。而十一届三中全会后实行的家庭承包责任制，则是农民按照经济发展规律自发选择的结果，因而能够充分体现制度对经济发展的促进作用。可以说，家庭联产承包责任制对土地产权关系做出了调整，责、权、利实现了基本一致，形成了农业经营中的激励机制与约束机制，避免了外部性损失，不失为农业经营制度中的好形式，具有某种程度帕累托改进的性质。

但是，随着经济的发展，由于农业生产的比较收益相对下降，农村劳动力大量转移至其他行业，导致从事农业生产的劳动力数量锐减，部分地区出现较严重的土地抛荒现象。此外，家庭联产承包责任制在现实运行中也出现了土地经营细碎化，农户土地分散、零碎，小规模的家庭农业难以利用先进的农业科学技术，土地被限制在以家庭为单位的狭小范围，难以实现由土地流转、集中和规模经营来提高农业经营效益等一系列问题。

针对出现的农业经济问题，理论界逐步形成了一种共识，认为家庭承包制虽然对土地产权关系以及各种利益主体的利益关系进行了一定程度的调整，调动了农民的生产积极性，却并未触及土地产权关系的一些深层次问题，存在产权主体不清晰、内涵不具体的问题。因而部分学者主张实行土地私有化，促进土地的有效流转和集中，以实现土地的规模经营，提高农业的劳动生产率。

但由于中国的实际国情，决策层在土地私有化问题上一直持谨慎态度，因为土地作为一种特殊的生产要素在中国具有三重职能。一是基本生产资料的职能，即使用者或所有者将其作为基本的维持生计和获取收入的手段。二是社会保障和失业保险职能，即土地可以在特殊的时期和特定环境下，发挥对其所有者的社会保障和失业保险职能。三是财产职能。土地作为一种财产，尽管不像其他生产性资产那样，在地理位置上可以自由移动，且其作用的发挥也不得不受自然条件的制约，但其作为财产的各种权益却是可以分割、流转和交易的。在中国，土地所体现的第一位职能是其基本生产资料职能，第二位职能是其肩负的社会保障和失业保险职能，这一点在中国社会保障体系还无法覆盖所有农村居民的情况下，显得格外重要。

因而在不推行土地产权私有化、充分发挥土地社会保障职能的基础上，保持农村土地承包关系稳定并长久不变的前提下，推进农业经营体制机制创新，发展多种形式的规模化、专业化生产经营，推进中国特色农业现代化成为理论界深入探讨的话题。所有这些客观条件的变化都呼吁一种新的与之对应的土地制度的出现。

在市场经济中，作为生产要素的土地必须流动，并且在城市和农村需建立平等的要素交换关系，而具备独特金融特征与灵活资金运用方式的信托制度，作为一种集成、分享新型社会生产关系，可以在农村土地适度规模经营、促进农村经济发展和农民增收上构建一个集合平台，在这个平台上，将相关各方的知识、资源和资本集合起来，并让相关各方按照贡献分享收益。这种集成共享的“公有制”模式天然地契合了中国社会主义制度安排，可以在保持农村土地承包关系稳定不变的前提下，推动农村土地经营权流转，促进农业专业化、规模化经营。由此土地使用权信托流转制度应运而生。

一、土地信托流转的必要性和可行性

（一）土地信托流转的必要性分析

1.变革农业生产方式，促进农业规模化经营，实现农业规模经济

土地既是农民的基本生产资料，也是农民积累财富的主要来源。传统的小农经济生产方式，土地碎片化且分散经营，缺乏规模化、集约化，导致生产效率低下，农业比较收益下降，难以促进农民致富。据统计，中国每个农业劳动力经营耕地面积为3亩～10亩，而美国、加拿大、澳大利亚等国每个农业劳动力经营耕地面积为3 000亩～10 000亩。如在保持农村土地承包关系不变的前提下，农民将其拥有的土地经营权在一定期限内委托给信托公司，由信托公司集合土地经营权后，通过土地出租或土地使用权入股等方式，使得土地向专业农业生产企业或种植能手集中，则可实现通过土地信托流转，形成规模化经营，获得规模经济。

2.加速农村人口流动，提高农民财产性收入，推动城镇化进程

近些年来，中国经济的高速发展，推动着产业结构的转换，第二、第三产业的比重迅速增加，对劳动力的需求也日益增强，2003年在中国东部沿海地区广泛出现的“民工荒”预示着中国刘易斯拐点的临近，如何进一步释放农村劳动力成为当前必须考虑的问题。但在农村，把土地作为生活最后的保障的观念十分普遍，由于农民外出务工受到年龄和体力制约，这种风险性和不稳定性，使得他们大部分选择保留土地的承包经营权。在尚未建立健全农村社会保障体系的情况下，农民的教育、养老、医疗等一系列后顾之忧只有依靠土地解决。因而在释放农村劳动力的同时，还不能剥夺农民对土地的承包经营权。在土地信托制度下使农民将土地承包经营权作为信托财产，移转给土地信托机构，由该机构经营管理或承包给他人经营，既可实现土地的适度规模化运作，又使农民在向第二、第三产业转化的过程中摆脱小块土地的钳制，从而安心离开土地去创业、务工。在信托期限内，农民享有信托利益，信托终止，还可以恢复行使承包经营权。此举一方面将释放部分农村劳动力，另一方面也免除了他们的后顾之忧，将加速农村人口流动。此外，农民将土地承包经营权委托给信托机构，农民定期从信托机构获得一定的收益，这将增加农民的财产性收入。农村人口的流动和农民收入的增加也将对中国城镇化进程起到推动作用。

3.加快农业科技进步，促进农业现代化，提升农村公共服务水平

分田承包的小农经济是以小地块、小机器、体力劳动为主，科技投入匮乏，科技培训较少。通过土地经营权信托把土地集中起来转移给具有一定规模的经营者经营，可以在集中的土地上进行大规模科技投入。通过增强农业科技研发、加快科技成果推广应用、完善农业技术服务等措施，将先进的农业技术引入农业生产，促进了农业科技与农业农村经济的融合。土地信托流转与资本支持的结合将更加有助于开展大规模机械耕作，实施更加科学有效的病虫害防治，更加有利于深化与科研院所合作，在农作物育种、畜禽良种培育、农产品加工技术等领域取得进展。土地信托制度会大大提高农业经营规模，从而可以按照新农村建设和现代农业建设的要求，对农业、农村基础设施进行新一轮的科学规划建设，这将改善农村基本公共设施。此外，随着土地信托流转的推进，农业生产将实现产业化经营，农业生产效益将逐步提高，这也将改善农村地区的财政收入水平，农村公共服务水平也会相应提高。

4.引领农业要素集聚，促进农业资源改良和优化

农业生产受土地、水、劳动力、技术、资本和知识等要素的约束较为明显。土地作为最重要的农业生产要素，对其他农业资源要素资源的流动和整合具有引领和导向作用。信托作为一项重要的资源整合平台，它能整合各种要素资源，促进农业资源的集聚整合与质量优化。例如，通过土地信托可以形成稳定的、规模化的土地使用权，有助于持续开展农业综合开发、加大土地改良投入，推进中低产田改造，改良土地资源。此外，在城镇化快速推进的背景下，随着农村劳动力持续外移，许多地方出现农忙季节缺人手问题，务农劳动力老龄化愈加明显，农业兼业化副业化更为普遍。“谁来种地”和“地怎么种”的问题更加突出。资本、劳动力和知识均有撤离农业生产的迹象。土地信托流转，实现规模化、集约化经营，有助于提高务农工作的人均收益，使得从事农业工作的收入达到社会平均收入水平，有助于为中国农业的现代化吸引人才、资本和其他生产要素。

5.保护土地资源，保证农业发展和保障农民权益

农村土地信托流转，本质上既是一种土地使用权财产管理的制度安排，也是一种土地承包人与受托人之间的权利义务法律关系。作为土地信托流转的信托机构，既要承担受人之托、代人理财的职责，又要履行忠人之事、为人维权的义务。真正做到“不打圈地注意”，“不与百姓争利”，切实保障土地资源、保证农业发展和保障农民权益，让农业在土地信托流转中增效，让农民在土地增值中受益。

（二）土地信托流转的可行性分析

1.从实践经验来看，中国部分地区已进行了土地流转的有益尝试，为土地信托流转积累了宝贵的经验

近几年，在中国少数农村地区如浙江绍兴、湖南浏阳和贵州安龙等地开展了以农村土地信托服务促进土地使用权流转的试点。实践表明，土地信托流转制度是一种有效的农村土地使用权流转方式，在实践中受到了农民的欢迎。虽然现存于中国实践的农村土地信托流转仅处于初级探索阶段，时间短、经验少，还很不规范，还不能称其为严格意义上的土地信托流转方式。但是，信托观念的渐入民心以及各地土地信托服务中心的成立，为中国开展农村土地信托流转提供了现实基础。

2.从理论上看，中国已经具备推行土地信托流转的基本条件

世界银行的研究表明，当区域人均GDP小于500美元时，农民以分散的自给自足经营为主，这种传统方式的目标实现只能是单纯循环的自然经济；当人均GDP大于1 000美元时，农村土地规模生产的价值开始体现，农村土地使用权就有了较大规模流转的根本动力。中国科学院中美环境与可持续发展研究所中心中方主席牛文元在《中国经济时报》撰文指出，依据经济理论的分析和中国农村的现实，在满足宏观经济基础（人均GDP大于1 000美元）的总体约束下，农地流转顺利实现须具备5个主要条件：（1）农村人口中的恩格尔系数应在45%以下；（2）农业产值在社会总产值中的比例小于10%；（3）农村经济中的非农活动收人在75%以上；（4）农村劳动力人口中从事非农劳动的数量大于50%；（5）农业种植结构中经济作物种植面积占总面积的30%以上。中国东部沿海等农村地区人均GDP已超过1 000美元，且大部分农村地区的经济发展状况已经接近、达到甚至超出了上述条件，具备了发挥土地信托流转优势和推动较大规模土地流转的客观条件和可行性。

二、土地信托流转的国际经验——美、日土地信托模式及特点

（一）美国土地信托模式及特点

美国土地信托模式是开发者（委托人）购买一块生地（raw land），再将该土地所有权信托给受托人，签订信托契约，受托人发行土地信托受益凭证，而由委托人销售该受益凭证给市场上的投资人，受益凭证代表对信托财产（土地所有权）的受益权，销售受益凭证所得资金用来改良土地，然后将土地出租给由该开发者组成的公司。受托人收取租金，负有给受益凭证持有人固定报酬的义务，并将剩余租金用来买回受益凭证。

该模式具有以下特点：通过资金的“集合”，解决了开发土地尤其是生地所需的巨额资金；为投资者提供了投资于利润丰厚的土地产业的机会，同时也降低了个体投资风险；投资人所拥有的受益凭证可以流动，具有较强的变现性（如图1所示）。

（二）日本土地信托的模式及特点

1984年，日本开展了对有效利用土地起积极作用的土地信托。1986年，《国有财产法》、《地方自治法》的修改以及同年《税法》的实施，大大加速了土地信托的发展。日本的土地信托是土地所有者将土地信托给受托人（信托银行），并从受托人管理和使用该土地的收益中获取信托利益。土地信托包括出售型和租赁型，前者指委托人将信托财产委托信托业者出售，受托人将出售所得，在扣除受托人的报酬及其他手续费用后，交付给委托人；后者指受托人无处分信托财产的权利，在信托期间信托业者应定期给付委托人信托收益，信托终了时，委托人仍保有原土地的所有权。该模式具有以下特点：替代性，即通过土地信托方式解决了土地所有者具有土地开发的积极性，但无能力开发的现象，具有替代性；稳定性，即土地所有者将土地信托给信托银行，在信托期内如租赁信托可获取稳定的信托利益；高效性与多样性，即吸取民间土地信托制度能够高效配置利用土地的特点，使国有土地的管理与处置手段多样化（如下页图2所示）。

三、中国土地信托流转模式的构建

（一）模式构建

鉴于中国农村土地信托流转目前仍处于探索阶段，缺乏应有的法律规范和统一的运行模式，因而本文在结合信托公司实际操作经验的基础上，构建了中国未来土地信托流转可能的模式（见下页图3）。农户将土地信托给信托公司，每年从信托公司那里获得固定的信托收益；信托公司接受农户的委托，利用受托土地在交易所进行土地资产证券化发行受益凭证，向社会投资者出售受益凭证，社会投资者每年将从信托公司处享受浮动信托收益，社会投资者也可在交易所自行交易受益凭证，期限届满信托公司回购受益凭证。信托公司利用从交易所筹集的资金对土地进行改造，完善土地基础设施，提高土地质量，再将整理好的土地出租给承租人，也可充分发挥信托公司金融机构的独特优势，利用从交易所募集的资金支持承租人扩大生产规模，提高科技投入，进而促进农业增收。承租人定期向信托公司支付租金。与此同时在此结构中也引入农业保险机构，由承租人按期向农业保险机构交付保费，但保险的受益人为信托公司，锁定农业生产风险。

此模式利用信托制度的优势不仅集合了农户手中的土地，使得土地适度规模经营成为可能，同时，它还利用信托公司作为金融机构的独特优势，为农地整理、农地基础建设、农业科技投入和承租人扩大经营规模提供了资金支持。此外，信托公司利用其集合平台也整合了相关各方的信息、资源和知识，例如投资者在购买受益权凭证时，承租人在选择租种土地时，农业保险机构提供保险服务时，他们都会利用自身具备的专业知识和资源去收集尽可能多的关于未来农业生产的信息，做出理性的行为选择。相应地，在市场机制的作用下，农业生产就具备了提高经营效率的内在动力和外在压力，促进农业生产的规模化、科技化和集约化。

（二）对策建议

第一，明确土地信托流当事人的权利与义务，设计合理的收益分配及风险承担机制。土地流转信托不仅包括委托人（农户）、受托人、受益人（通常为委托人）三方当事人，而且还应包括具有农业专业生产技术的经营者（承租人），具有资金实力的投资人、具备专业知识的农业保险机构以及拥有其他资源禀赋的参与者。委托人和受益人是指农村土地承包者（农户），受托人是指具备受托资格的资产管理人，经营者主要为具备专业农业生产能力的生产者，投资者是具有资金的自然人或机构法人，农业保险机构具备较强的风险识别和控制能力。土地信托流转中受托人的义务应主要包括：（1）尽职管理信托财产义务；（2）及时信息披露义务；（3）及时分配信托利益的义务；（4）对土地信托流转相关参与方进行监督的义务等。受托人的权利应主要包括：（1）以自己的名义处理信托财产；（2）收取信托报酬等权利。土地信托流转中委托人除了有协助受托人对信托土地进行经营管理的义务，并且委托人可以对受托人土地经营管理状况随时进行监督、审查外，其权利义务基本上与受托人的权利、义务相对应。投资人的权利包括按期获得收益、对重大事项具有知情和决策的权利，其义务主要为按时交付资金，及保证资金来源合法等义务。承租人主要享有经营土地的权利，并附有按期交付租金和合理利用土地的义务。农业保险享有收取保费的权利，并承担赔偿农业生产损失的义务。

农村土地信托流转中的收益分配及风险承担是土地信托法律关系中的一个重要方面，依据信托的基本原理，信托利益应全部归受益人和投资人所有。但在经营信托土地过程中所产生的各种费用、债务以及税收等应在信托利益中予以扣除。一般而言，农户承担风险的能力较小，因而本文认为在信托利益分配上，优先分配农户的固定收益，在农户收益获得足额分配后可再分配投资者浮动收益，为体现风险收益匹配原则，投资者获得的收益应适当高于农户。此外，由于农业生产的不确定风险较大，所以应引入农业保险机构，分担风险。

第二，建立土地信托流转多的中介服务机构。为了保证农村土地信托流转规范而有序地运行，必须建立多功能土地信托中介托服务机构，为相关各方提供信托信息、信托咨询服务、信托受益权转让等服务，这样既可以整合市场资源，提高效率，又可以防止土地信托争议的发生。该中介服务机构应主要从事以下信托服务：（1）土地流转前的土地使用权供求登记和信息；（2）土地流转中的中介协调和指导鉴证；（3）土地流转后的跟踪服务和纠纷调处等。土地信托中介服务机构能否有效地发挥信托中介服务作用，直接关系到信托能否正常运行和当事人的切身利益，因此必须对其设立进行严格的规制。

第三，培育土地经营者，加强政策引导与扶持。农村土地流转的根本在于解决“有地无人种、想种无地种”的问题，培育土地经营者是土地信托流转能否顺利进行的关键。目前中国农村土地流转经营者主要有：一般农户、种养大户、工商业主等。要加快农业产业结构调整在质量上的提升，以优惠政策加大农业招商引资力度。应重点支持种养大户与工商业主进行规模化经营，投资高效农业。

第四，完善土地信托流转相关政策法律法规。信托法的公布使中国信托事业的繁荣和发展有了较为完善的法律规范基础。然而，中国土地信托发展滞后，要真正促进土地信托流转经营业务的发展，尚需制订有关规范各种土地信托流转经营业务的政策、法规及实施细则，特别是土地信托流转收益分配制度、土地信托流转登记制度、土地信托流转监管制度、土地信托流转经营业务的税费制度等，为农村土地信托流转创造公平、有效的法律、法规环境。

第五，合理定位政府在农村土地信托流转中的职能。土地信托流转中，政府要有准确的定位，发挥正常的管理和服务职能。在市场经济条件下，政府的职能主要是克服市场失灵和促进社会公平，为国民经济发展创造稳定的政治、经济环境。具体到农村土地信托流转，政府的管理职能应在于：规划、组织、协调、政策引导、监督以及控制与规范土地信托流转市场；政府的服务职能应在于：建设土地信托流转市场软硬环境、提供信息服务、建立市场规则、维持有效的市场秩序等。

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