浅谈预算单位推进公务卡制度改革

【摘要】党的十报告中提出要深化预算制度改革，加强预算单位管理，细化部门预算，实行预算执行的全过程控制，降低政府运行成本，减少现金使用，提高公务消费透明度，完善公共财政管理体系。本文简要分析了预算单位推进公务卡制度改革的背景，公务卡结算的重要意义，推行过程中存在的问题，并提出了建议，对具体工作有一定的指导意义。

【关键词】预算单位 创新发展 公务卡结算 改革

一、公务卡制度改革概况

（一）推进公务卡制度改革的背景

财政部自2007年实施公务卡制度改革以来，公务卡制度已经成为我国公务支出管理领域的一项基础制度。公务卡制度对于规范公务消费，加强公共财政管理，提高政府支出透明度和预算单位财务管理水平，推进腐败惩防体系建设具有重要意义。国务院廉政工作会议多次强调要全面推行公务卡制度改革，扩大公务卡使用范围，切实减少公务支出中的现金提取和使用。2012年9月财政部和中国人民银行联合发文，要求加快推进公务卡制度改革，“确保2012年年底前将改革覆盖到各级基层预算单位”。目前，中央部门及所属1万多个中央基层预算单位，36个省（自治区、直辖市、计划单列市）本级、328个市（地）本级、2833个县（区）本级、7114个乡（镇），共计38万个地方预算单位实行了公务卡制度改革。

（二）公务卡制度改革的具体内容

公务卡是预算单位工作人员持有的，主要用于本单位日常公务支出和财务报销业务的信用卡。公务卡结算的适用范围为预算单位财政授权支付业务中原使用现金结算的公用经费开支，包括办公用品、差旅费、培训费、会议费、招待费、5万元（人民币，下同）以下的零星购买支出以及公务卡强制结算目录中规定的其他支出。凡是公务卡强制结算目录规定的公务支出项目，应按规定使用公务卡，原则上不再使用现金结算。

公务卡结算制度要求公职人员严格执行一人一卡、实名制开卡、持卡信息备案制度，每笔消费记录都会在公务卡管理信息系统中留有痕迹。财政部门可以实现对预算执行的全程监控，降低政府运行成本，提高公务消费透明度。

二、推进公务卡制度改革的重要意义

（一）是深化国库集中支付改革的重要内容

开展财政国库管理体制改革，提高国库集中支付管理能力，目标就是要将公共财政支出置于财政部门的监督管理之下，实现财政资金使用的规范化与透明化，提高财政资金的公平性和效率性。公务卡结算制度是以国库单一账号体系为基础，以银行卡为载体的现代财政支付管理制度，预算单位推行公务卡制度改革是公共财政支出管理创新理念和支付方式革新的体现。推行公务卡结算，可以减少现金使用，加强内部控制，防范风险，确保财政资金在最终支付之前最大程度的保留在国库。 推行公务卡结算，弥补了现行国库集中支付制度中对现金支出缺乏管理的缺陷，通过公务卡管理信息系统对国库集中支付管理系统的补充，加强财政监督，促进预算单位规范执行预算。

（二）有利于提高财政资金支出透明度，加强廉政建设

公务卡管理信息系统包含大量的公职人员个人信息、公务活动信息以及有关交易数据和明细信息，很大程度上反映了单位活动的范围和方向。财政部门、金融部门和纪检监察部门通过联动机制实现对财政资金的动态监控，加强对公务消费行为合规性、真实性的监督，促进财政资金支出透明化。实行一人一卡制度，既每人唯一一卡制度，所有费用开支能明确到人，同时可以反向查询个人使用单位经费情况，从源头上防治浪费和腐败。实行公务卡结算，堵塞了现金结算无迹可查、信息不透明的漏洞，避免通过虚开发票套取现金、私设“小金库”等违法违规行为，加强预算单位内部控制和廉政建设，打造“阳光政务” 、“廉洁政府”。

（三）是提升预算单位财务管理水平的重要手段

随着财政管理改革的不断深化，预算单位财政管理水平明显提高，但是现金支付和报销方式仍存在环节多、成本高、风险大、效率低、审核难等诸多弊端，制约了预算单位财务管理水平的进一步提升。公务卡结算取代现金支付报销方式，是信息化管理的有效方式，也是预算单位内部控制的重要手段，利用公务卡结算可以避免财务人员权力过大、越权提取和保管现金问题，降低财务风险，减少职业犯罪的可能性。实行公务卡结算制度原则上不批准工作人员向单位借款，避免现金预借环节产生的单位与个人之间的矛盾，简化公务支出的报销流程，减少财务人员压力，提高工作效率。

三、推进公务卡制度改革过程中存在的问题

开卡率低是公务卡制度改革开展初期遇到的重要障碍，由于办理公务卡时间长、手续多，并且可选择银行少，部分人存在“不愿开卡”、“不愿在中标银行开卡”的想法。使用率低也是一个难题，思想保守的人习惯现金结算方式，并不接受信用卡消费，认为刷卡有风险，存在畏惧或抵触心理。如果预算拨款不能及时到位、报销周期长，有可能使报销资金无法及时到账，可能造成外出工作人员或者经办人员的心理负担和消极情绪，出现有卡不用的局面。预算单位干部职工对推进公务卡结算需要一个适应过程。

应用推广公务卡工作是一项系统工程，涉及财政、人事、纪检监察、预算单位、金融机构等多个层面，需要在政策上形成合力，合理调配资源，打造统一平台、一体化推进。在推进的过程中需要反复沟通、紧密配合，无论哪一个部门存在推诿、拖沓，改革都无法顺利开展。

我国幅员辽阔，经济发展不均衡，有部分地区金融网点少，刷卡环境尚未成熟。全国至上而下均要求强制办卡用卡，同时对国库集中支付系统进行改造，开发公务卡管理信息系统，与发卡行联网，这样对财政部门和金融机构提出了非常高的技术要求，时间紧，覆盖面广，执行难度大。

公务卡管理信息系统与多个部门信息系统相链接，数据交换频繁，操作端口多而且分散，被盗取信息和植入病毒的风险高，要加强安全性设置，运行维护成本高。系统中既包含预算单位信息又包含工作人员个人信息，如果在数据交换过程中没有设定合理权限，容易导致信息泄露，损害单位和个人权益。

四、完善公务卡制度改革的建议

（一）加大宣传培训力度，提高公务卡使用率

从打造政府廉洁形象和保护干部职工的角度出发，向单位和个人宣传与推广公务卡结算制度，提高公务卡使用率，让更多的单位和个人充分认识并接受公务卡结算方式。各级财政部门可以与人民银行或者银联公司进行磋商，研究编制公务卡使用手册，详细讲解公务卡的有关规定和使用方法，发放至预算单位，帮助预算单位和个人了解公务卡消费与报销的具体操作方法。各级预算单位也应根据财政部门的文件要求，在全体干部职工范围内开展宣传教育，转变消费观念，适应改革要求。单位内部财务部门要制定相应的财务制度，对于违反规定、未经批准擅自使用现金结算的公务消费，一律不予报销。同时，财务部门也要提高工作效率，缩短报销时间，及时还款，消除报销人的顾虑，调动工作积极性，提高公务卡的开卡率和使用率。

（二）改善用卡环境，优化公务卡信息管理系统

用卡环境的不理想，直接影响公务卡的推广应用。为营造良好的用卡环境，财政部、人民银行与各商业银行总行、银联总公司等部门应该积极协调，出台相关激励政策，研究对特约商户的财税支持政策，对受理公务卡的定点商户给予适当的补贴或税收优惠。合理界定银行与商家扣率，鼓励推广POS机，提高商家刷卡交易的积极性。同时需要进一步加强预算单位的信息化服务能力，通过信息化服务技术的提高，帮助公务卡结算制度建立起一套行之有效的公务卡结算体系，这套体系与银行结算体系相链接，实现信息沟通和交流。建立银联跨行结算网络系统，优化升级系统平台，提高网络运行的速度，缩短数据交换时间，确保预算单位调用公务消费信息的及时性、准确性、安全性。实现公务卡信息管理系统与国库集中支付系统的有效对接，借鉴国库集中支付系统的数据传递模式，简化操作流程，提高操作便利性。加强各个单位和部门之间的信息沟通和交流，定期汇报和总结公务消费信息，实现对预算执行的监督控制。

（三）深化财政综合改革，加强公务卡结算监管

科学核定预算单位的现金提取范围及额度，对超范围、超额度提取现金的业务必须报财政部门审批。将公务卡结算执行情况纳入预算单位年度财务审计范围，对公务卡制度执行不力、现金提取量大的预算单位，予以通报并要求整改。实行国库集中支付管理制度以后，部门预算的编制、审批，经费的划拨和使用，都在国库集中支付系统里操作完成，大大提高了财政部门的监管力度。财政部门还应在细化预算编制、跟踪预算执行、强化预算监督、降低政府运行成本、提高资金使用效率等方面，不断加深财政综合改革，完善公共财政管理体制，加强公务卡结算监管，促进公务卡制度改革规范有效的进行。

（四）加快公务卡制度改革进程，完善公务卡管理制度

加快推进公务卡改革，需要进一步完善公务卡管理制度，使公务卡结算工作有章可循。财政部门在推行预算单位公务卡制度改革的过程中，通过到基层单位调查研究，掌握财政资金使用状况，了解基层干部职工的真实意愿，认真听取意见和建议。积极发展公务卡结算的试点工作，开展多模式和灵活性的试点工作，在试点过程中可以弹性操作，在保持公务卡制度改革的基本内容和框架不变的基础上，根据不同地区财政规划和部门特殊性做出适当调整。财政部门在充分调研和总结试点经验的基础上，建立具有指导意义的公务卡管理制度，加快公务卡制度改革发展的进程。各级预算单位应根据本单位情况，制定公务卡管理办法，明确公务卡使用和报销流程，提高基层单位的预算管理能力，促进公务卡制度改革的全面推行。

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