治理土地闲置:关键在于执行

土地是一个国家不可再生的宝贵资源，珍惜并充分利用好土地是我国土地政策的根本，尤其是在当前房地产市场调控仍然处于关键时期，促进房地产市场价格理性回归的目标仍然艰巨的背景下，收回闲置土地，重新进行市场化资源配置，对于规范土地市场，促进可持续发展，有效调控房地产市场的供应结构具有重要的意义。

今年6月7日，国土资源部了《闲置土地处置办法》，再次明确了闲置土地的定义，并规定对未动工开发满1年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门按照土地出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满2年的，无偿收回国有建设用地使用权。该办法自2012年7月1日起施行。

一 城市土地闲置现状

目前，由于我国房地产企业依靠土地升值已作为一种主要的盈利模式，因此捂地待建现象非常普遍，土地闲置现象非常严重。

根据《中国统计年鉴（2011）》统计数据显示，全国32个省、自治区、直辖市，2010年度待开发土地面积达31458万平方米。2010年8月，国土资源部《有关房地产开发企业土地闲置情况统计》名单向媒体披露。根据名单显示，列入闲置土地面积约为9772万平方米。据媒体报道，位于北京通州京杭大运河畔的“运河岸上的院子”别墅项目，由泰禾地产公司在10年前就已拿到该项目的土地，而10年后项目才开始天价销售。由此可见，捂地待建、土地闲置现象的普遍性和严重性（见表1）。

造成土地闲置或待开发的原因很多：一是政府原因。由于城市规划调整、基础设施配套不完善等造成土地闲置或待开发；二是开发商自身原因。等土地升值以获得更高的收益、资金紧张无法开工等导致土地闲置或待开发。大面积的土地闲置影响了宏观调控的效果，又使土地资源未充分利用，因此，依法治理土地闲置势在必行。

二 治理土地闲置的意义

在当前房地产市场调控的关键时期，治理土地闲置不仅是落实我国土地利用的基本国策和实现土地资源节约集约利用的有效措施，而且是政府依法行政的具体体现，能有效地调整房地产市场结构，平抑房地产市场价格，因此治理土地闲置具有十分重要的意义。

治理土地闲置能有效调控房地产市场供应结构。土地是房地产开发的载体，由于房地产开发企业掌控着大量的土地，因此可以轻松掌控市场定价权。治理土地闲置可以有效增加土地供应量，从而调整结构，平抑房地产价格；可以有效防止国有土地资产增值中应属于国家所有收益的流失；。同时通过收回房地产企业大量囤积的土地，可以削弱开发企业掌控的定价权，让市场调节机制充分发挥其调控机能，从而促进房地产市场理性回归，最终达到房地产市场宏观调控目的。

治理土地闲置在我国早就有法可依。《土地管理法》第37条明确规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地……一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机构批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权……”1994年颁布的《城市房地产管理法》和1999年颁布的《闲置土地处置办法》也同样对闲置土地的处置作了明确的规定。但是，土地闲置问题却一直未得到真正解决。究其原因，一是在于有关处理土地闲置的法规政策刚性不够，尚未形成责任追究制度。比如，闲置土地未收回，有关部门和责任人应如何处罚，并没有明确规定。因此，执行力度大大下降。二是由于开发企业和政府间紧密的利益关系，无偿收回闲置土地难度相当大，而闲置税费相对于开发企业取得土地的增值收益来说，又显得微不足道。因此，治理土地闲置缺乏的不是法律、法规和政策，而是一种令行禁止的监督和管理。

三 治理土地闲置关键在于执行

国土资源部新颁布的《闲置土地处置办法》能否最终落实，关键在于执行力度。要提高执行力度、杜绝土地闲置，应从以下几方面入手：一是要进一步完善闲置土地处理方法，让法规更有可操作性；二是有关部门要严格执法，加大执法力度，同时对不严格执法的部门和个人予以严厉的处分；三是将土地督察的权力上提，即由上一级土地管理部门负责执行下级城市土地的督察工作，以避免受地方政府的干扰影响；四是地方政府态度决定效果。由于地方政府和开发企业间的利益关系，尤其是当前许多地方政府“土地财政”的状况，决定了地方政府治理土地闲置的力度和效果。同时，有些土地闲置的原因又是地方政府形成的，因此，必须通过行政的手段、问责的办法等相关措施促使地方政府积极主动地治理土地闲置，这样才能使《闲置土地处置办法》得到有效落实。

总之，治理闲置土地关键在于执行力度，否则，不仅使我国节约集约利用土地的政策受到严重影响，而且不利于房地产市场宏观调控，不利于房地产业的可持续发展。