政府统计成本分析

摘要：现有的政府统计工作成本控制研究注重于从统计工作的业务面、而忽略从多个维度及之间的交叉与联系思考问题。本文提出了政府统计工作时间成本、空间成本、项目成本的三维分类，以及各维度成本的构成内容；剖析了各维度成本之间相互交叉与联系；得出了对政府统计工作成本三维控制的有益启示。

关键词：政府统计工作成本 三维分类 时间成本 空间成本 项目成本 成本控制

当前，建设资源节约型社会已成为我国的一项重大国策。节约资源、节约成本不仅仅是企业可持续发展，更是政府部门高效管理的需要和必然选择，是企业和政府部门管理所面临的非常重要而又持久的任务。政府统计部门产品的“非市场产出”特性，决定了其统计工作缺乏成本效益观念和应有的经济理性，因此，在保证统计工作质量的前提下，加强资源节约、有效控制政府统计工作成本，是提高政府统计机构的工作效率和管理水平，建设“节约型政府”所面临的重要课题之一。

一、文献回顾

（一）国外文献 国内外学者一直也没有停止对成本管理、成本控制新模式的探索与研究。关于多维成本控制这种新模式，学者们做了很多研究，提出了一些新观点。美国学者查尔斯・T・霍恩格伦将成本管理的范畴扩展到企业职能价值链。Johnson和Busbin认为十年前企业可以通过如价格、质量一个产品或市场变量就可获得竞争优势，当今竞争优势则需要满足多个维度的特征变量，并且已经开展到诸如时间等无形资产上。莫文、汉森认为质量就是顾客满意，而顾客满意可以用质量维度来描述，质量好的产品或服务就是在几个维度上至少一个要优于竞争对手，而在其它维度上的业绩相当。实践层面，美国国防部提出生命周期成本，将成本管理的时间范畴延伸到整个生命周期。包括酝酿、论证、研究、设计、发展、生产、使用一直到最后报废的整个生命周期内所耗费的研究、设计与发展费用、生产费用、使用和保障费用及最后废弃费用的总和，奠定了时间成本管理的基础。

（二）国内文献 陈良华指出成本计量模式应是三层结构、突破账户约束、开放型、多维成本计量、突破会计账户框架的开放系统。杨立勋认为政府统计成本核算硬约束取决于两条途径，一是建立以及完善内部法人治理结构；二是通过建立强有力的监督体系，将企业化管理的政府统计成本核算置于四大监督主体之下，实施有效监督。王爱华认为企业为控制物流成本，应树立“三维成本观”，即支付维度的资源投入观、运作维度的资源耗费观、功能维度的时间消耗观。陈虎等构建了一个新型的三维成本管理系统，分别从成本的管理层级维、空间维和时间维三个角度构建了成本管理体系。不仅阐述了各个维度、管理的重点，而且分析了三个维度之间的相关性。单石奇认为企业的综合性，成本管理方法单一性亟待引进目标成本、责任成本、质量成本的三维成本管理网络。张曾莲认为预算控制是一个封闭式环型循环系统，其控制过程包括确定控制目标；建立控制组织；下达控制指标；提供预算控制信息；衡量工作、评价业绩；针对存在问题，采取纠偏措施；改进控制模型七环节。隋淑兰、张莉认为三维成本核算模式，是以制造成本为基础，合理借鉴变动成本法和责任成本控制的原理建立三维一体的成本核算体系。王立明认为中小企业必须切实强化成本观念，大力推行三层次成本控制，即覆盖生产、设计与决策的全过程成本控制。综合以上理论界学者们的研究，可以看到：在成本控制方面，多维成本管理模式是一种新型的成本控制系统；国内外学者对其的研究仍然比较少，特别是对政府统计工作成本的三维（时间维度、空间维度、项目维度）分析与控制的直接研究更是非常薄弱。在现实中的实务界，也可以看到，目前我国政府统计工作成本的分析与控制往往注重于从统计工作的业务面、而忽略从多个维度以及多个维度之间的交叉与联系去思考问题。毫无疑问，本文对政府统计工作成本进行三维（时间维度、空间维度、项目维度）分析的研究，无论在理论界还是在实务界都具有创新性，具有重要的理论意义和现实意义。可以为我国实务界进行政府统计工作成本控制提供新思路，有利于全方位、深入、有效地降低政府统计工作成本。

二、政府统计成本分析的理论基础

（一）三维成本控制理论 政府统计工作成本控制研究并没有脱离成本控制这一不断发展、日渐弥新的永恒课题，仍需从成本控制的新发展――三维成本控制理论中汲取理论依据。传统的成本控制理论仅局限于产品生产到出售过程的管理，使得成本控制只注重生产成本。而三维成本控制理论，时间上将成本控制范围扩展到整个时间链条和产品生命周期的每一个阶段，空间上将成本控制范围扩展到内部各个部门、各个环节和外部环境，管理决策上将视野拓展到战略的高度。三维成本控制理论在理论方面，结合会计时空观、价值链理论与产品生命周期理论，更系统全面；在控制方法方面，综合运用目标成本管理、责任成本管理、质量成本管理方法来控制成本。陈虎和杨诚等国内学者撰文构建三维成本管理模式，指出企业成本控制可从三个维度入手：时间维度根据成本控制活动与成本发生的前后，从事前、事中和事后控制三个环节控制成本；空间维度基于价值链的角度从研发、采购、生产、销售、交货、售后服务等各个阶段整体控制成本；管理维度从战略层、技术层及项目层控制成本。王爱华和李芳等则针对政府统计部门提出了基于价值链的三维成本控制理论，指出政府统计部门成本控制可从一下三个维度入手：时间维度上，基于统计工作时间链，贯穿于整个统计过程进行横向时间成本控制；空间维度上，基于统计工作空间链，贯穿于政府统计部门内部、上下级之间统计信息传递的整个流程进行纵向组织成本控制。作业维度上基于统计工作作业链，对政府统计部门具体统计工作项目进行成本控制。在三维成本控制理论的研究中，学者们对三个维度种类的选择有所差异。但考虑到政府统计机构与企业的运作机制存在相似之处的同时又有所差异，为了动态、系统和前瞻的从时空范围和项目维度的视角去考虑政府统计工作成本的控制，本文对上述学者的理论观点都有所借鉴。

（二）目标成本控制理论 1959年，丰田公司提出在设计、试产和生产准备等阶段，各相关部门通力合作以达成目标成本。推出的“成本企画”理论是目标成本控制理论的起源。目标成本控制理论最初应用于新产品设计开发和老产品设计改型过程上，现在已经拓展到企业的所有经营环节。目标成本控制是一种以目标成本为对象，包括事前、事中和事后控制三阶段在内的系统性全面性的成本控制方法。即用目标成本来指导、规划和控制成本的发生和费用的支出，藉以达到降低成本耗费，提高资本增值效益的目的。目标成本控制要经历目标成本设定、目标成本分解和目标成本实现的流程，如（图1）所示。显然，政府统计工作中无论是哪一个维度的成本分析与控制，都可以进行目标成本的设定、分解与控制。

（三）定额成本控制理论 定额成本控制理论，最早于20世纪50年代中期的前苏联引入。定额成本控制理论是事前通过制定产品的消耗定额、费用定额或定额成本做为目标成本，事中核算符合定额的费用和发生的差异，事后在定额成本的基础上加减各种成本差异，计算产品的实际成本，比较实际成本与目标成本的差异，并寻找原因，进行及时的监督与控制，以达到成本控制目的的一种成本控制理论。其前提是定额成本的制定，定额成本是一种预计成本，是根据各成本项目耗费定额、当期费用预算和其他有关资料计算的。定额成本与计划成本虽然均依据消耗定额和计划价格确定，然而，首先，消耗定额的确定不同。前者的消耗定额是现行定额，不同于后者将计划期内均值做为消耗定额的做法；其次，用途不同上，前者用于企业自我控制和考核，不同于后者用于上级考核企业。定额成本控制理论不仅注重产品成本差异的日常核算，为成本定期分析和考核提供数据，而且注重产品成本的直接控制和管理。但定额成本控制理论在实际应用时的工作量较大，且仅适用于定额管理基础较好，消耗定额准确稳定的企业，局限性较大。笔者认为，政府统计工作成本项目维度中统计项目的通讯费、印刷费、会议费等可以选择定额成本做为目标，借鉴定额成本控制理论进行分析与控制。

（四）标准成本控制理论 标准成本控制理论，最早产生于20世纪20年代的美国，是管理会计应用于成本预算控制并结合泰罗制的产物。标准成本控制理论是事前通过制定标准成本做为目标成本，事中比对发生的成本与标准成本差异，做为成本控制情况的信息，事后以差异为线索，查明形成差异的原因和责任，并采取相应的措施，实现对成本有效控制的一种成本控制理论。其前提是标准成本的制定。标准成本不是实际发生的成本，而是有效经营条件（正常或高效率）下生产产品应该发生的一种目标成本。企业制定标准成本时有三种原则可供选择：一是以现有条件下能达到的最优的成本水平为标准成本；二是以历史平均成本为标准成本；三是以在正常情况下企业经过努力可以达到的成本为标准成本。虽然，标准成本控制理论和定额成本控制理论都以制定目标成本为前提，都将实际耗用水平与标准成本或定额成本比对，但两者理论在制定目标成本的依据、成本差异的揭示方法、成本差异的设置程度及分配方法等方面不同。标准成本控制理论的提出，使成本控制从事后提前到了事前，既有利于企业加强成本控制、进行经营决策，又有利于简化日常成本核算。然而，通常制定的标准成本在相当长的时间内保持不变，但是当企业组织机构、市场、产品等因素变化较大时，不利于对差异的分析。笔者认为，政府统计工作成本项目维度中统计项目的事后调查费，可以选择标准成本做为目标，借鉴标准成本控制理论进行分析与控制。总之，三维成本的每个维度，都可以对其成本进行或目标、或定额、或标准的设定，从而对每个维度进行或目标成本、或定额成本、或标准成本的分解、分析与控制。

三、政府统计成本的构成分析

（一）政府统计时间成本 目前理论界有关时间成本的研究还主要集中于对企业时间成本的探讨。贝克尔认为时间的价值就是时间的“机会成本”，浪费时间即时间价值损失构成了企业的成本支出即时间成本。有效的时间成本控制即在有限的时间内以最小的代价或浪费获得最佳的期望结果。Stalk&Hout探讨了时间与成本的关系，认为在大多数组织内部，时间越少则花费的成本也越少。杨颖等认为时间成本属于企业的一项费用支出，是指由于企业生产、管理过程中非必要时间浪费而引起的价值损失。胡蓓、陈建安认为时间成本是一种由于非必要时间浪费而引起的机会成本或损失。崔松等鉴于上述研究缺乏整体系统视角和时间成本的界定不全面的问题，提出时间成本是与企业时间压缩活动相关的必要、合理支出，是为满足客户或市场时间要求而增加的费用，以及未能满足其时间要求所发生的损失。并将时间成本划分为时间控制成本和时间控制失效成本两大类。但直到目前为止，理论界对政府统计时间成本的研究仍较少。Dalenius、Onate等认为统计数据的取得应当考虑经济性，即统计数据的成本问题。自此，国内对政府统计工作成本的研究也逐步出现，吴志强提出统计工作成本可以分为显性成本和隐性成本，而隐性成本就包括由于时间因素而引起的统计信息资料过期失效造成的损失等难以计量的成本。笔者认为，对政府统计时间成本的定义不应仅仅局限于统计设计或数据分析等某个具体环节，而应着眼于统计工作全流程的所有内部和外部时间费用加以处理，并进行分析、控制，将时间成本减小到一定限度以实现政府统计部门效益最优。此外，应借鉴广义成本观，不仅包括机会成本，还包括实际发生的成本；不仅包括成本的支出，还应包括成本的节约。据此，政府统计时间成本可定义为：它是所有与政府统计部门时间压缩活动相关的必要和合理支出，是为实现用户时间要求而额外增加的费用，及未能满足时间要求而发生的损失。具体来说，包括事前时间成本、事中时间成本和事后时间成本。其中：事前时间成本，是政府统计部门在生产“统计数据”或提供“统计服务”之前工作没有做好所导致的时间成本，主要包括统计人员的成本意识不强导致的时间浪费；事中时间成本，是政府统计部门在实施统计工作的过程中时间压缩工作不到位导致的时间浪费；事后时间成本，由内部损失时间成本和外部损失时间成本两部分组成。其中，前者是指由于统计数据产品或服务未能及时交付用户而发生在政府统计部门内部的损失，主要包括政府统计部门统计数据产品及服务不能交付的调查费用及数据不合格返工，重新对数据质量进行评估引发的成本。后者是由指于统计数据产品或服务交付后而发生与政府统计部门外部相关时间的损失，主要包括向用户提供数据后，由于数据不合格、用户不满意或是数据批露不规范等造成的用来处理用户投诉、退货、数据信息产品召回等外部损失时间成本。

（二）政府统计空间成本 目前，有关空间成本的相关研究主要集中在对组织成本和组织间成本的探讨。组织成本方面，科斯曾在《企业的性质》中首次提出了组织成本的概念，认为企业是为节约交易费用而存在，而组织成本是相对市场外部交易费用而言的，是企业组织对市场替代而形成的内部化市场交易成本。从经济学的角度来说，组织成本指的是集团内部组织上的失真失控造成的损失的货币化。国内的一些学者对组织成本的内容做了有益的拓展，李元旭提出企业组织的管理成本主要由四个方面组成：内部组织成本、委托成本、外部交易成本、管理者时间的机会成本。组织间成本管理方面，Cooper、Slagmulder认为组织间成本管理是基于不同组织协调与合作的一种成本管理活动，其突破原有的组织边界，将成本管理拓展到各类中间组织。Gold Bach在通过组织结构安排降低组织间成本方面，指出供应链上游成员是人，下游成员是委托人，而距离最终客户最近的企业做为市场目标价格决定者通常是供应链中最优质的伙伴。Newman、McKellar认为信息传递障碍是组织间交易成本产生的主要原因，而信息共享是减少这一成本的重要途径。此外，成本结构分解、建立成本数据库、分享成本数据可有效的控制组织间成本。国内学者中阎达五、于富生和张敏、程宏伟等认为将目标成本分解到作业层次、通过组织内和组织间作业链改进、消除不增值作业来降低供应链成本。但目前国内专门针对政府统计空间成本的直接研究仍很少。《统计行政管理公务成本》课题组提出可按照重新划分的机构和工作流程分解机关费用数据以加强统计行政成本管理，这里涉及到了政府统计空间成本控制的措施。李芳、王爱华首次从价值链角度进行分析，指出时间成本、空间成本和作业成本三者相互影响，共同构成了统计工作的整体成本。其中空间维度统计工作成本是指统计部门由于组织机构设置、人员素质等原因，在统计数据形成及管理中形成的统计成本总和。但其对政府统计空间成本定义还不够全面，对问题及措施的研究还不够详尽。笔者认为，政府统计空间成本可定义为：它是政府统计部门因空间方面组织不协调、空间委托关系未理顺、空间信息交易平台缺乏及统计人员队伍空间配置不合理所导致的成本。统计空间成本包括因统计部门内及上下级间的不协调使得统计信息处理低效而发生的内部组织成本；因统计部门空间上客观存在的委托关系未理顺而发生的委托成本；因政府统计空间上缺乏为各类用户服务的平台而发生的空间信息交易成本和因统计人员队伍空间配置不合理引发的人员空间配置成本。

（三）政府统计项目成本 目前有关项目成本的研究主要集中在对企业项目成本的探讨。Spooner将成本项目分为人工成本和材料成本两个分项目。黄戬认为项目成本可分为直接工程费（人工、材料、机械使用费、技术措施费）、管理费、临设费用等。张建忠将施工企业工程项目成本分成人工费、材料费、机械使用费、其他直接费用和间接费用分别进行核算。而专门针对对政府统计项目成本的研究相对较少。陈博东认为统计部门的统计项目成本可划分为人员成本、资源占用成本及消耗性材料成本三大类。笔者借鉴上述观点认为，政府统计项目成本是一定时期内，政府统计主体为实现特定目的，组织实施统计调查所牺牲或放弃的包括人力资源、物力资源等在内的全部资源代价，也可称其为政府统计调查项目成本。政府统计项目成本既包括消耗在统计项目上直接材料、直接人工和制造费用，又包括期间费用。其中：直接材料，包括执行统计项目直接消耗的办公用品、印刷费、房屋修缮费、项目调查运输费等；直接人工，包括执行统计项目人员的工资、福利、补贴等；制造费用，包括通讯费、执行统计项目人员办公用房地产折旧和执行统计项目用设备折旧三部分。期间费用，是为组织和管理调查项目而发生的人员支出、公共固定资产支出、组织和管理调查项目而共同发生的耗费，其中公共固定资产支出包括管理用房地产折旧和管理用设备折旧两部分，管理用房地产折旧包括综合办公用房、车库、普查资料库房、资料室、会议室、计算机房等公共服务用房的折旧，管理用设备折旧包括管理人员使用的计算机、打印机所提折旧。综上所述可见，政府统计工作成本三维框架体系，可构建如（图2）所示。

（四）三维成本之间的关系分析 笔者认为，政府统计工作成本三个维度并不是孤立存在，而是紧密结合在一起，并相互联系、相互影响。主要体现在时间维度与空间维度的交叉，时间维度与项目维度的交叉，跨时间维度、空间维度与项目维度的交叉三个方面。（1）时间维度与空间维度的交叉。时间维度与空间维度的交叉，具体如（表1）所示。（2）时间维度与项目维度的交叉。同一统计项目的不同环节中，在成本发生的不同时点对成本的控制也不相同，具体如（表2）所示。（3）跨时间维度、空间维度与项目维度的交叉。建立政府统计工作成本三维体系的目的在于试图通过对跨时间维度、空间维度与项目维度的相互影响，实现对政府统计工作成本进行全面分析。空间成本的高低一定程度上决定了时间成本的高低，如组织机构设置不合理在增加空间成本的同时，必然会使得统计时间延长进而增加了时间成本。导致时间成本增加的因素也会增加空间成本。时间成本与空间成本的增加都会导致项目成本的增加。相反若统计项目成本增加只要引起时间成本或空间成本中任意一者增加，也会影响另一者。政府统计工作成本三维体系中三维之间的关系，如（图3）所示。

四、启示

通过以上分析，得如下启示：（1）政府统计工作成本控制应该从时间、空间和项目三个不同的维度进行。由此可得出具体的政府统计工作成本控制策略体系框架，如（图4）所示。（2）政府统计工作成本的三个维度控制是相互影响的。空间维度成本控制的实施在降低组织成本的同时也会降低统计工作的时间成本；时间维度成本控制的实施在降低时间成本的同时也会在一定程度上降低空间成本；而时间维度、空间维度成本控制的共同实施同样会降低政府统计工作具体项目上的成本。（3）政府统计工作成本三维以及三维之间的交叉与联系分析，有助于政府统计部门确立统计工作三维成本控制意识；明确统计工作成本三维控制、节约思路；其最终目的是，在保证政府统计工作质量的前提下，全方位、更深入、更有效地降低政府统计工作成本，提高统计信息的产出效益。

*本文系2008年度全国统计科学研究计划项目“关于统计工作成本问题研究”（项目编号：2008LY059）及2009年度山东省社会科学规划研究项目“山东省节约型政府行政成本结构优化研究”（项目编号：09CJGZ36）的阶段性成果

参考文献：

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